Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления административной ответственности в отношении юридических лиц и лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, возникающей в связи с созданием в Российской Федерации национальной системы прослеживаемости товаров)" (от 07.09.2023 г. N 32375-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Ранее Минэкономразвития России было подготовлено отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия от 24 сентября 2021 г. N 32450-АХ/Д26и. Замечания разработчиком были частично учтены при подготовке новой редакции акта.

Проект акта разработан на основании пункта 2.3 статьи 23 и пункта 5 статьи 169 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием в Российской Федерации национальной системы прослеживаемости товаров.

Проектом акта предлагается внесение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях норм об ответственности юридических лиц и лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица, за следующие нарушения:

- непредставление отчета об операциях с товарами, подлежащими прослеживаемости, и документов, содержащих реквизиты прослеживаемости;

- неотражение (неполное отражение, искажение) реквизитов прослеживаемости в счетах-фактурах и универсальных передаточных документах;

- искажение реквизитов прослеживаемости в отчете об операциях с товарами, подлежащими прослеживаемости;

- нарушение установленного способа представления счетов-фактур и универсальных передаточных документов, содержащих реквизиты прослеживаемости.

Также проектом акта предусматривается ответственность юридических лиц - операторов электронного документооборота за непредставление счетов-фактур и универсальных передаточных документов, содержащих реквизиты прослеживаемости.

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 17 июля по 11 августа 2023 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/p/140083 (ID проекта акта: 02/04/07-23/00140083).

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, на этапе проведения публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета поступили замечания и предложения от организаций.

Замечания и предложения были включены разработчиком в сводку предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета и должным образом прокомментированы.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 22 по 29 августа 2023 г. были проведены дополнительные публичные консультации с заинтересованными представителями предпринимательского сообщества с целью выявления их мнения относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам рассмотрения проекта акта и сводного отчета замечания и предложения по указанным документам поступили от ряда организаций.

Неучтенные замечания и предложения указанных экспертов приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице. Минэкономразвития России рекомендует разработчику их рассмотреть на предмет возможности учета при дальнейшей доработке проекта акта.

По итогам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что в отношении указанных документов процедуры, предусмотренные Правилами проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Вместе с тем необходимо отметить следующие риски обсуждаемого регулирования:

во-первых, участников оборота товаров в одной торговой цепочке может быть несколько;

во-вторых, в таких условиях установление добросовестности контрагентами исполнения своих обязанностей объективно затруднено и представляется, что конечный участник цепочки не имеет возможности узнать, например, о технических ошибках, допущенных контрагентами, с которыми он не взаимодействовал;

в-третьих, на каждого последующего участника такой торговой цепочки может быть наложено административное взыскание за нарушение, допущенное одним из первых участником цепочки;

в-четвертых, разброс штрафов в этих условиях от 1 до 100 тысяч рублей представляется чрезмерным;

в-пятых, предусмотренная проектом акта возможность освобождения от ответственности в случае внесения исправлений с указанием полных, неискаженных реквизитов прослеживаемости представляется недостаточной, поскольку, например в цепочке из 10 участников все они могут быть оштрафованы на 100 тысяч рублей за нарушение, допущенное первым участником, но только он единственный имеет возможность исправить свою ошибку и избежать наказания, а остальные могут даже и не узнать об этом, поскольку обязанность такого информирования нормативно не закреплена;

в-шестых, состав правонарушений не является материальным, влекущим реальный ущерб и убытки.

В этой связи максимальный размер ответственности, предлагаемый проектом акта, представляется несоразмерным общественной опасности правонарушений. В целом такой подход не может быть поддержан.

По мнению Минэкономразвития России, разработчику необходимо учитывать степень общественной опасности правонарушений и потенциальных последствий, соответствующих размеру предлагаемого наказания. Данная позиция подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации.

Например, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. N 4-П указано, что, закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания.

Кроме того, меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений.

В связи с этим разработчику необходимо проработать вопросы как размеров ответственности (в абсолютном выражении), так и соразмерности предлагаемых мер воздействия, а также детализировать круг лиц, которые подлежат административной ответственности (статья 15.49 невыполнение обязанности участниками оборота товаров, подлежащих прослеживаемости, по представлению налоговому органу отчета об операциях с товарами, подлежащими прослеживаемости в соответствии с законодательством Российской Федерации, и (или) документов, содержащих реквизиты прослеживаемости и статья 15.50 неотражение (неполное отражение, искажение) реквизитов прослеживаемости в счетах-фактурах, корректировочных счетах-фактурах и (или) в универсальных передаточных документах, универсальных корректировочных документах проекта акта) в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2021 г. N 1108 "Об утверждении Положения о национальной системе прослеживаемости товаров".

Дополнительно обращаем внимание, что согласно пункту 53 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, проекты нормативных правовых актов вносятся в Правительство Российской Федерации с пояснительной запиской, содержащей информацию о соответствии проектов нормативных правовых актов положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации, анализ правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования, прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также сведения о государственной программе Российской Федерации, для реализации которой принимаются эти решения либо к сфере реализации которой они относятся, или сведения об отсутствии влияния предлагаемых решений на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

К проектам федеральных законов по вопросам введения новых составов административных правонарушений в пояснительную записку дополнительно подлежит включению информация, указывающая на объект, защиту которого преследует проектируемое правовое регулирование, распространенность и значительность нарушений, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами требований, статистические данные, свидетельствующие о неэффективности действующего правового регулирования, сведения о соответствии проектируемых норм нормам отраслевого законодательства, а также о нагрузке на должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, и затратах, необходимых для осуществления производства по делам об административных правонарушениях.

В связи с этим, а также учитывая потенциальную множественность незначительных правонарушений представляется необходимым проработать вопрос достаточного переходного периода и отлагательного вступления проекта акта в силу.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

отсутствуют достаточные обоснования решения обозначенной в сводном отчете проблемы правового регулирования предложенным проектом акта способом;

в проекте акта содержатся положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Проект акта не устанавливает обязательные требования в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации".