Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства сельского хозяйства РФ "Об утверждении порядка проведения инвентаризации виноградных насаждений" (от 19.10.2023) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства сельского хозяйства РФ "Об утверждении порядка проведения инвентаризации виноградных насаждений"
(от 19.10.2023)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект приказа Минсельхоза России "Об утверждении порядка проведения инвентаризации виноградных насаждений" (далее - проект акта), направленный Минсельхозом России (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия, и сообщает следующее.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/08/06-23/00138869). Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в период с 7 июля по 3 августа 2023 года.

Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете представленных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения представленных для подготовки настоящего заключения материалов установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком в целом соблюдены.

Согласно данным сводного отчета проект акта разработан в соответствии с частью 3 статьи 13 Федерального закона от 27 декабря 2019 г. N 468-ФЗ "О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 13 июня 2023 г. N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации" (далее - Закон N 468-ФЗ).

Проектом акта утверждается порядок проведения инвентаризации виноградных насаждений (далее - проект Порядка).

Проект акта согласован на заочном заседании рабочей группы при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы в сфере животноводства и растениеводства от экспертного и делового сообщества (протокол от 15 августа 2023 г. N 55/ЗО-ДС).

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования, по результатам которых замечания и предложения не поступили, а Ассоциация "Винодельческий Союз" сообщила об их отсутствии.

В соответствии с пунктом 4 Правил проведения оценки регулирующего воздействия целями оценки регулирующего воздействия проектов актов являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, положений, способствующих возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов и снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

При проектировании нормативных правовых актов необходимо учитывать конституционный принцип соблюдения баланса частных и публичных интересов при осуществлении правового регулирования.

Выбор наилучшего из возможных способов регулирования согласно пункту 3.7.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290, осуществляется разработчиком на основе сопоставления суммарных выгод и издержек потенциальных адресатов разрабатываемого правового регулирования, а также оценки соответствующих расходов (возможных поступлений) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Изложенное означает, что предлагаемый способ нормативного регулирования должен быть сбалансированным по показателям выгод и издержек потенциальных адресатов. При этом эффективным признается регулирование, в силу которого баланс выгод от предполагаемого регулирования превышает издержки потенциальных адресатов разрабатываемого правового регулирования.

При оценке регулирующего воздействия проектов актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

Обращаем внимание на наличие к проекту акта следующих замечаний, а также рисков принятия предлагаемого регулирования.

1. В проекте Порядка содержатся неопределенные понятия и положения, что не соответствует статье 7 Закона N 247-ФЗ и создает возможность их произвольного трактования в процессе правоприменительной деятельности, а также риски возникновения необоснованных обязанностей и (или) издержек для субъектов предпринимательской и иной хозяйственной деятельности.

1.1. Отсутствует однозначное определение предмета инвентаризации виноградных насаждений (далее - инвентаризация) и полный перечень мероприятий, которые проводятся в ходе ее осуществления.

В пункте 2 проекта Порядка указывается, что инвентаризация в том числе включает в себя осуществление оценки соответствия данных федерального реестра виноградных насаждений фактическому состоянию виноградных насаждений, в пункте 9 проекта Порядка содержится норма о том, что при проведении инвентаризации определение количества виноградных насаждений осуществляется путем проверки их фактического наличия, подсчета и сверки с данными федерального реестра виноградных насаждений, а согласно пункту 11 проекта Порядка при инвентаризации осуществляется отбор образцов винограда для целей установления сортовой принадлежности винограда и (или) определения фитосанитарного состояния виноградного насаждения. Больше о содержательной составляющей инвентаризации в проекте Порядка не упоминается.

Отмечаем, что согласно буквальному толкованию части 1 статьи 13 Закона N 468-ФЗ работа по оценке соответствия данных федерального реестра виноградных насаждений фактическому состоянию виноградных насаждений является частью инвентаризации виноградных насаждений.

Соответственно, в условиях отсутствия однозначно определяемого состава и порядка формирования сведений, которые по замыслу разработчика должны охватывать понятия "инвентаризация" и "оценка фактического состояния виноградных насаждений", определить прогнозируемый эффект от принятия проектируемого регулирования и его последствия для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности не представляется возможным.

Учитывая серьезный характер последствий признания выявленного расхождения фактического состояния виноградных насаждений с данными федерального реестра виноградных насаждений, которое с учетом части 2 статьи 13 Закона N 468-ФЗ является основанием для внесения изменений в федеральный реестр виноградных насаждений, соответствующие положения проекта Порядка подлежат доработке.

1.2. В пункте 11 проекта Порядка указывается, что при проведении инвентаризации осуществляется отбор образцов винограда для целей установления сортовой принадлежности винограда и (или) определения фитосанитарного состояния виноградного насаждения.

Отмечаем, что из редакции проектируемого регулирования не представляется возможным определить, что относит для целей применения проекта Порядка разработчик к понятию "образец винограда": ягоды винограда, материал виноградных растений, все вместе или что-то другое.

Кроме того, в целях правовой определенности и минимизации рисков субъективности и избирательности при проведении инвентаризации и определении ее итогов разработчику необходимо указать конкретные качественные и количественные характеристики отбираемых образцов, которые должны быть обоснованными и при этом исключать избыточную регуляторную нагрузку на субъектов предпринимательской и иной хозяйственной деятельности.

1.3. В пункте 9 проекта Порядка указано, что "при проведении инвентаризации виноградных насаждений определение количества виноградных насаждений осуществляется путем проверки их фактического наличия, подсчета и сверки с данными федерального реестра виноградных насаждений".

Согласно части 3 статьи 13 Закона N 468-ФЗ инвентаризация виноградных насаждений осуществляется не реже одного раза в два года в отношении каждого виноградного насаждения. Соответственно, используя в пункте 9 проекта Порядка термин "инвентаризация" в единственном числе применительно к виноградным насаждениям, указанным во множественном числе, разработчиком допускается неопределенность трактовки понятия "определение количества виноградных насаждений", поскольку инвентаризация проводится в отношении одного виноградного насаждения. Учитывая содержание статьи 11 Закона N 468-ФЗ, представляется, что подсчет должен вестись в отношении тех объектов, данные о которых включены в федеральный реестр виноградных насаждений (например, количество виноградных кустов и др.).

1.4. Цели отбора образцов винограда при проведении инвентаризации, определенные в пункте 11 проекта Порядка, - установление сортовой принадлежности винограда и (или) определение фитосанитарного состояния виноградного насаждения - ввиду своей неопределенности при реализации на практике могут не в полной мере решать задачу сверки данных, содержащихся в федеральном реестре виноградных насаждений.

1.4.1. Согласно пункту 10 части 2 статьи 11 Закона N 468-ФЗ в федеральном реестре виноградных насаждений должны содержаться данные о сортовом составе подвоя и привоя. Как отмечалось в настоящем заключении ранее, неопределенность понятия "образцы винограда", отбираемые "для целей установления сортовой принадлежности винограда", содержащегося в пункте 11 проекта Порядка, может не обеспечить сбор необходимых сведений в процессе проведения инвентаризации и, как следствие, не в полной мере подтвердить достоверность и актуальность содержащихся в федеральном реестре виноградных насаждений сведений.

1.4.2. Проектируемая редакция пункта 11 проекта Порядка не содержит критериев для принятия решения о том, для чего осуществляется отбор образцов винограда: для целей установления сортовой принадлежности винограда и (или) фитосанитарного состояния виноградного насаждения. То есть, согласно проектируемому регулированию, в одном случае может устанавливаться сортовая принадлежность, в другом - фитосанитарное состояние, а в третьем - и то, и другое.

Отмечаем, что данное обстоятельство может повлечь создание неодинаковых условий для осуществления хозяйственной деятельности и не соответствует принципам обоснованности и правовой определенности, установленным статьями 6 и 7 Закона N 247-ФЗ.

Допускаются различия в правах граждан в той или иной сфере, если такие различия объективно оправданны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства адекватны им.

Критерии, лежащие в основе установления специальных норм, должны определяться исходя из задач дифференциации в правовом регулировании, то есть сами критерии и правовые последствия дифференциации должны быть сущностно взаимообусловлены. Запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях, предполагает, что дифференциация должна учитывать не только формально-юридические критерии, но и сходство фактического положения.

Учитывая изложенное, разработчику следует исходить из необходимости соблюдения единообразного подхода при проектировании правовых норм в рамках одних и тех же правоотношений применительно к одной группе субъектов регулирования во избежание установления диспропорций при осуществлении ими хозяйственной деятельности.

Кроме того, определение фитосанитарного состояния виноградного насаждения может осуществляться в рамках предусмотренного статьей 15 Закона N 468-ФЗ фитосанитарного контроля за состоянием виноградных насаждений на территории Российской Федерации. Соответственно, подмена понятий, которая может произойти при принятии проекта Порядка в рассматриваемой редакции, когда мероприятия фитосанитарного контроля будут осуществляться в рамках инвентаризации, не может быть поддержана.

1.4.3. Указание, что установление сортовой принадлежности винограда и (или) определение фитосанитарного состояния виноградного насаждения "проводится в аккредитованных в национальной системе аккредитации лабораториях или подведомственных учреждениях Россельхознадзора, аккредитованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке", не позволяет определить, от чего зависит выбор конкретной лаборатории, имея в виду, что инвентаризация осуществляется Россельхознадзором, что может негативно сказаться на развитии конкуренции на рынке оказания услуг по проведению соответствующих лабораторных исследований. Также разработчиком не указан характер данных исследований для субъектов виноградарства и виноделия: возмездный или безвозмездный.

2. В части сроков, связанных с проведением инвентаризации, в целях соблюдения принципа исполнимости, установленного статьей 9 Закона N 247-ФЗ, отмечаем.

2.1. Пункт 5 проекта Порядка для синхронизации с содержанием пункта 7 проекта Порядка и в целях установления возможности субъекту виноградарства и виноделия подготовки к инвентаризации целесообразно дополнить указанием,что срок утверждения плана инвентаризации не должен быть позднее чем за 30 календарных дней до даты первой инвентаризации, указанной в нем.

В свою очередь, даты начала и окончания инвентаризации, включаемые согласно пункту 6 проекта Порядка в план инвентаризации, должны учитывать природно-климатические факторы и возможность отбора образцов винограда, предусмотренную пунктом 11 проекта Порядка.

2.2. Учитывая отсутствие соответствующей информации в сводном отчете, разработчику следует обосновать срок в три рабочих дня со дня окончания проведения инвентаризации, установленный в пункте 12 проекта Порядка на составление акта инвентаризации, имея в виду необходимость получения результатов лабораторных исследований отобранных проб винограда. Также разработчику следует обосновать отказ от возможности составления акта инвентаризации в электронной форме.

3. Проект Порядка в целом и пункт 12 проекта Порядка в частности не содержат указаний на полный, исчерпывающий перечень сведений, которые должны быть указаны в акте инвентаризации. Данное обстоятельство вместе с отмеченной в настоящем заключении неопределенностью предмета инвентаризации и полного перечня мероприятий, которые проводятся в ходе ее осуществления, делает возможным формирование неединообразной расширительной правоприменительной практики, может поставить субъекты виноградарства и виноделия в неравные условия и создать предпосылки для избирательного подтверждения сведений, содержащихся в федеральном реестре виноградных насаждений.

Соответственно, разработчику следует доработать проект Порядка в указанной части.

4. Разработчиком в проекте Порядка неполно урегулированы процедурные вопросы, связанные с проведением инвентаризации и работой инвентаризационной комиссии, что не соответствует принципу правовой определенности, установленному статьей 7 Закона N 247-ФЗ, и может повлечь негативные последствия для проведения инвентаризации и связанные с этим издержки для субъектов предпринимательской и иной хозяйственной деятельности.

Законом N 468-ФЗ и пунктом 1 проекта Порядка предусматривается, что инвентаризация проводится Россельхознадзором. При этом в пункте 8 проекта Порядка указывается, что для проведения инвентаризации создается инвентаризационная комиссия, в состав которой включается помимо должностных лиц Россельхознадзора также представитель субъекта виноградарства и виноделия и могут включаться должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако разработчиком не указывается кворум, при котором решения инвентаризационной комиссии правомочны, не регулируются вопросы подписания акта инвентаризации всеми членами инвентаризационной комиссии (пункт 12 проекта Порядка) в случае отсутствия некоторых из них при проведении инвентаризации.

Кроме того, проектом Порядка не регламентируются вопросы обеспечения отражения особого мнения членов инвентаризационной комиссии, фото- и видеофиксации результатов инвентаризации, права на обжалование итогов инвентаризации и проведение повторной инвентаризации до исключения сведений о виноградном насаждении из федерального реестра виноградных насаждений в случае, если результаты инвентаризации не устраивают субъекта виноградарства и виноделия.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России повторно сделаны следующие выводы:

решение проблемы предложенным способом регулирования не обосновано;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проект акта обязательных требований в соответствии с Законом N 247-ФЗ не содержит.