Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (от 08.09.2023 г. N 32519-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее соответственно - проект акта, проект Изменений), направленный Минстроем России (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия, и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в рамках исполнения пункта 12 плана мероприятий (дорожной карты) реализации механизма управления системными изменениями нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата" "Реинжиниринг правил промышленного строительства", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2021 г. N 2692-р.

Целями проекта акта в соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета являются исключение необходимости согласования проектной документации объектов капитального строительства уполномоченными органами исполнительной власти в области охраны объектов культурного наследия, а также уточнение предмета проведения государственной историко-культурной экспертизы.

По результатам рассмотрения проекта акта, а также прилагаемого к проекту акта сводного отчета, в том числе размещенных на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (далее - официальный сайт) (ID проекта акта: 02/04/07-23/00139940), установлено, что текст проекта акта с целью проведения его общественного обсуждения был размещен на официальном сайте с 11 по 31 июля 2023 года. Разработчиком представлена сводка поступивших предложений по итогам общественного обсуждения текста проекта акта.

По результатам рассмотрения представленных для подготовки настоящего заключения материалов установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком в целом соблюдены.

Согласно пункту 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 247-ФЗ).

Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость достижения заявленных целей регулирования. Вместе с тем по итогам рассмотрения проекта акта и прилагаемых к нему материалов одновременно обращаем внимание на следующие замечания и имеющиеся возможные риски предлагаемого регулирования.

1. Отдельные положения проекта Изменений не учитывают принципы обоснованности и исполнимости обязательных требований, установленные статьями 6 и 9 Федерального закона N 247-ФЗ.

1.1. Исходя из содержания проектируемой статьи 28.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) научно-проектная документация - подготавливаемый на основании задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (ОКН), предусмотренного статьей 45 указанного нормативного правового акта, комплекс документов и материалов, содержащих результаты научно-исследовательских, научно-изыскательских, проектных и иных работ, и определяющих решения для обеспечения выполнения работ по сохранению ОКН.

Частью 4 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ в редакции проекта Изменений предусмотрено, что подготовка проектной документации на проведение работ по сохранению ОКН осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика на проектирование объекта капитального строительства, предусмотренного Градостроительным кодексом Российской Федерации (ГрК РФ), и подготовленного в соответствии с заданием на проведение работ по сохранению ОКН, и научно-проектной документации на проведение работ по сохранению ОКН, получившей положительное заключение историко-культурной экспертизы.

При буквальном толковании указанных выше нормативных предписаний можно сделать вывод, что для осуществления работ по сохранению ОКН хозяйствующим субъектам необходимо подготовить как проектную, так и научно-проектную документации.

Разработчиком в разделах 7 и 11 сводного отчета представлена информация о количестве организаций, состоящих в саморегулируемых организациях, осуществляющих строительство, подготовку проектной документации и выполняющих инженерные изыскания (в совокупности 165000 организаций*(1)) (далее - Организации), вместе с тем указанные разделы сводного отчета не содержат какой-либо информации о возможном составе заказчиков работ по подготовке проектной, научно-проектной документации и оценок соответствующего количества таких заказчиков, объективно являющихся субъектами предусмотренного проектом акта регулирования.

Кроме того, в сводном отчете отсутствуют верифицированные (включая статистические) данные о среднем количестве разрабатываемых за год (например, с учетом данных за пятилетний период) комплектов проектной документации на проведение работ по сохранению ОКН, в связи с чем представляется затруднительным провести надлежащим образом оценку возможных расходов субъектов проектируемого регулирования, связанных с необходимостью дополнительной подготовки соответствующих комплектов научно-проектной документации.

Обращаем внимание, что в настоящее время средняя стоимость подготовки проектной документации для одного ОКН составляет 500000 рублей*(2). Если предположить, что каждая из Организаций в год подготавливает один комплект проектной документации для одного ОКН, то совокупные затраты на подготовку такой проектной документации за один год составят 82,5 млрд руб., что прямо следует из представленной ниже таблицы.

Количество Организаций	Средняя стоимость подготовки проектной документации для одного ОКН, руб.	Итоговые затраты (за год)*(3) , руб.
165 000	500 000	82 500 000 000

Если также предположить, что стоимость подготовки научно-проектной документации для одного ОКН сравнима со стоимостью подготовки проектной документации для одного ОКН, существующей в настоящее время, то итоговые затраты на подготовку указанных документов, необходимых для дальнейшего проведения работ по сохранению ОКН, могут увеличиться в 2 раза и составить 165 млрд рублей*(4).

Тем не менее разработчиком не представлены расчеты соответствующих расходов субъектов проектируемого регулирования. В пункте 11.3 (описание и оценка видов расходов (доходов) субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения проектируемых требований) сводного отчета количественные оценки не приведены.

При этом согласно статье 9 Федерального закона N 247-ФЗ при установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота.

Принимая во внимание изложенную выше аргументацию и отсутствие необходимой информации, отмечаем, что представленная выше совокупная сумма связанных с принятием проекта акта дополнительных ежегодных издержек на подготовку комплектов научно-проектной документации в размере порядка 82,5 млрд руб. является лишь возможной оценкой.

С учетом изложенного полагаем целесообразным рекомендовать разработчику провести анализ статистических и иных данных, позволяющих провести оценку соотношения выгод от достижения заявленных целей проектируемого регулирования и издержек, направленных на реализацию проектируемых нормативных правил.

1.2. В отношении ряда проектируемых положений отсутствует информация о результатах проведенной оценки как затрат, необходимых для практической реализации субъектами проектируемого регулирования, так и наличия соответствующих рисков (в частности, иных требований, предусмотренных в статье 2 проекта Изменений), например:

- требование, предусмотренное пунктом 2 статьи 2 проекта Изменений, в соответствии с которым вносятся изменения в предмет государственного контроля (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной ОКН;

- установленной подпунктом "д" пункта 9 статьи 2 проекта Изменений обязанности лица, осуществляющего разработку научно-проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению ОКН, включенного в реестр, или выявленного ОКН, осуществлять научное руководство проведением этих работ и авторский надзор за их проведением;

- требований, предусмотренных пунктами 4 и 6 статьи 2 проекта Изменений, согласно которым изменяются цели и объект государственной историко-культурной экспертизы соответственно;

- требования, регламентированного подпунктом "б" пункта 9 статьи 2 проекта Изменений.

Учитывая отсутствие в сводном отчете и в иных прилагаемых к проекту акта материалах информации, обосновывающей целесообразность вышеуказанных требований, предлагаемое регулирование несет риск установления избыточной административной нагрузки в отношении хозяйствующих субъектов и не соответствует в указанной части Федеральному закону N 247-ФЗ.

2. Отдельные положения проекта Изменений не учитывают принцип правовой определенности и системности обязательных требований, заложенный статьей 7 Федерального закона N 247-ФЗ.

2.1. Часть проектируемых требований является заимствованием законодательно-установленных норм, что не может быть поддержано в силу того, что обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Согласно подпункту "г" пункту 9 статьи 2 проекта Изменений подготовка проектной документации на проведение работ по сохранению ОКН осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика на проектирование объекта капитального строительства, предусмотренного ГрК РФ (далее - Задание), и подготовленного в соответствии с заданием на проведение работ по сохранению ОКН, и научно-проектной документации на проведение работ по сохранению ОКН, получившей положительное заключение историко-культурной экспертизы.

При этом аналогичная норма, касающаяся подготовки проектной документации на основании Задания, уже установлена в части 11 статьи 48 ГрК РФ, в связи с чем обращаем внимание на необходимость исключения указанного выше обязательного требования из текста проекта Изменений ввиду его избыточного характера, либо оптимизации проектируемого регулирования, в том числе в части отсылочного предписания к конкретному нормативному правовому акту (в частности, к ГрК РФ).

2.2. Как уже было отмечено в пункте 1.1 настоящего заключения, согласно проектируемой статье 28.1 Федерального закона N 73-ФЗ научно-проектная документация представляет собой подготавливаемый на основании задания на проведение работ по сохранению ОКН, предусмотренного статьей 45 указанного нормативного правового акта, комплекс документов и материалов, содержащих результаты научно-исследовательских, научно-изыскательских, проектных и иных работ, и определяющих решения для обеспечения выполнения работ по сохранению ОКН.

Вместе с тем, основываясь на формальной логике, полагаем, что понятие "научно-проектная документация" не может включать в себя результаты каких-либо работ, кроме научно-исследовательских, научно-изыскательских, проектных работ. В случае если разработчик располагает информацией об иных возможных работах, осуществляемых для целей подготовки научно-проектной документации, то представляется целесообразным прямо включить результаты таких работ в содержание понятия "научно-проектная документация", одновременно исключив результаты "иных работ" из текста проектируемой статьи 28.1 Федерального закона N 73-ФЗ.

2.3. В соответствии с частью 3 статьи 36 Федерального закона N 73-ФЗ в редакции проекта Изменений строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории ОКН, проводятся при наличии в научно-проектной документации, иной документации (за исключением проектной документации либо разделов, входящих в состав такой документации, разрабатываемой в соответствии с ГрК РФ) разделов об обеспечении сохранности указанного ОКН или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного ОКН либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный ОКН, согласованных с региональным органом охраны ОКН.

Принимая во внимание замечание, изложенное в пункте 2.2 настоящего заключения, представляется необходимым доработать указанную выше проектируемую норму, непосредственно исключив использованные при ее конструировании разработчиком такие оценочные понятия, как "иная документация", "иные работы".

2.4. Согласно пункту 1.1 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ в редакции проекта Изменений в случае, если при проведении работ по сохранению ОКН затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предоставляемого в соответствии с требованиями, и при условии осуществления государственного строительного надзора за указанными работами в соответствии с требованиями ГрК РФ.

Между тем, анализируя содержание пункта 1.1 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ в редакции проекта Изменений, не представляется возможным установить следующее:

- что понимается под "другими характеристиками надежности и безопасности";

- каким нормативным правовым актом установлен перечень критериев надежности и безопасности ОКН, а также каким образом будет проверяться выполнение критериев надежности и безопасности ОКН.

Также сообщаем, что Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил объявлены публичные консультации с комиссиями Государственного Совета Российской Федерации по направлениям "Экономика и финансы", "Государственное и муниципальное управление", "Культура" в период с 4 по 14 сентября 2023 г., позиции которых будут дополнительно представлены в адрес разработчика для возможного учета при доработке проекта акта.

Обращаем внимание, что проект акта не содержит норм, определяющих источники компенсации новых видов расходных обязательств на дополнительную разработку научно-проектной документации, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

проблема и способ решения проблемы разработчиком обоснованы не в полной мере;

проект акта не соответствует Федеральному закону N 247-ФЗ;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

проект акта содержит положения, приводящие к возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, а также к снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

Дополнительно к изложенному обращаем внимание, что проект акта устанавливает обязательные требования в соответствии с Федеральным законом N 247-ФЗ.

-------------------------------------------

*(1) 95380 + 69620 = 165000 организаций.

*(2) https://cultrf.ru/uslugi/proektirovanie-v-sfere-okhrany-kulturnogo-naslediya.html.

*(3) Субъектов проектируемого регулирования (за исключением указанных в настоящем заключении Организаций).

*(4) 82500000000 2 = 165000000000 рублей.