Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Решения Совета Евразийской экономической комиссии "О техническом регламенте Евразийского экономического союза "О безопасности строительных материалов и изделий" (от 20.12.2023 г. N 38243-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 43 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект технического регламента Евразийского экономического союза "О безопасности строительных материалов и изделий" (далее - проект технического регламента Союза), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

На основании пояснительной записки проект технического регламента Союза разработан в соответствии:

- с пунктом 11 раздела I Плана разработки технических регламентов Евразийского экономического союза и внесения в них изменений, утвержденного Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 23 апреля 2021 г. N 57 (далее - Союз);

- со статьей 51 Договора о Евразийском экономическом союзе (далее - Договор), согласно которой техническое регулирование в рамках Союза осуществляется в соответствии с принципом установления единых обязательных требований в технических регламентах Союза или национальных обязательных требований в законодательстве государств-членов к продукции, включенной в единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Союза (далее - Единый перечень);

- со статьей 52 Договора, в соответствии с которой технические регламенты Союза или национальные обязательные требования действуют только в отношении продукции, включенной в утверждаемый Евразийской экономической комиссией Единый перечень. Пунктом 22 Единого перечня, утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 28 января 2011 г. N 526, предусматривается установление в рамках Союза обязательных требований к строительным материалам и изделиям.

Проект технического регламента Союза подготовлен в целях:

- обеспечения на таможенной территории Союза защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения;

- гармонизации требований безопасности строительных материалов и изделий в государствах - членах Союза;

- установления обязательных требований для строительных материалов и изделий, в числе которых правила обращения на рынке, требования безопасности, обеспечение соответствия требованиям безопасности, правила оценки соответствия, маркировка единым знаком обращения продукции на рынке государств - членов Союза;

- устранения дублирования и противоречий между документами государств - членов Союза;

- снижения технических барьеров в торговле и обеспечения свободного перемещения строительных материалов и изделий, выпускаемых в обращение на территории государств - членов Союза;

- определения единых методов исследований (испытаний) и измерений строительных материалов и изделий, устанавливающихся в стандартах, включенных в перечень международных и региональных (межгосударственных) стандартов, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов (проб), необходимые для применения и исполнения требований технического регламента Союза и осуществления оценки соответствия объектов технического регулирования;

- установления единых требований по существенным характеристикам для строительных материалов и изделий.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта технического регламента Союза размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта технического регламента Союза: 02/10/07-23/00139741).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта технического регламента Союза в период с 4 по 31 июля 2023 года. Разработчиком представлена сводка поступивших предложений по итогам общественного обсуждения текста проекта технического регламента Союза.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 44 Правил были проведены дополнительные публичные консультации по проекту технического регламента Союза с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом технического регламента Союза регулирования в период с 18 по 27 сентября 2023 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту технического регламента Союза в Минэкономразвития России поступили позиции ПАО "МОЭК",ФАУ "Главгосэкспертиза России", ООО "Институт "Мосинжпроект", АО "Екатеринбургский завод по обработке цветных металлов", АО "Теплокоммунэнерго", не содержащие замечаний и предложений относительно проектируемого регулирования.

На основании пункта 5 приложения N 9 к Договору формы, схемы и процедуры оценки соответствия устанавливаются в технических регламентах Союза на основе типовых схем оценки соответствия, утвержденных Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 апреля 2018 г. N 44 "О типовых схемах оценки соответствия" (далее - Типовые схемы).

При этом пунктом 5 Типовых схем предусмотрено, что техническими регламентами с учетом особенностей продукции могут устанавливаться иные формы, схемы и процедуры оценки соответствия, чем предусмотренные Типовыми схемами.

По результатам рассмотрения проекта технического регламента Союза Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту технического регламента Союза, а также рисков, возникающих вследствие принятия предлагаемого регулирования.

1. В соответствии с пунктом 19 проекта технического регламента Союза строительные материалы и изделия при их применении по назначению должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям, установленным приложением 8 к проекту технического регламента Союза.

В соответствии с пунктом 50 проекта технического регламента Союза санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к строительным материалам и изделиям закреплены в приложении 8 к проекту технического регламента Союза и на них получается свидетельство государственной регистрации, которое оформляется по единой форме и правилам, утверждаемым Евразийской экономической комиссией.

В свою очередь, пунктом 4.1.6 Плана мероприятий по реализации стратегических направлений развития Евразийской экономической интеграции до 2025 года, утвержденного распоряжением Совета Евразийской экономической комиссии от 5 апреля 2021 г. N 4, поручено выработать подходы по совершенствованию права Союза в целях устранения дублирования требований и процедур оценки соответствия подконтрольных объектов в сферах технического регулирования и ветеринарных, санитарных и карантинных фитосанитарных мер. Кроме того, разделом II Решения КСТ N 299 закреплен исчерпывающий перечень продукции (товаров), подлежащей государственной регистрации.

Таким образом, закрепление в проекте технического регламента Союза требования по получению свидетельства о государственной регистрации считаем чрезмерным, указанное регулирование создает потенциальные риски избыточной регуляторной (административной) нагрузки в отношении субъектов проектируемого регулирования, в связи с этим считаем целесообразным пункты 50-56, а также приложение N 8 к проекту технического регламента Союза исключить.

2. Пунктом 4.1 проекта технического регламента Союза предусмотрено определение понятия "подтверждение пригодности строительных материалов и изделий (подтверждение пригодности)" - элемент доказательной базы строительных материалов и изделий, проводимый в случаях, установленных настоящим техническим регламентом в целях определения методов (методики) измерений, испытаний, уточнения назначения, области применения, условий применения перечня существенных характеристик и фактических значений существенных характеристик.

В соответствии с пунктом 30 проекта технического регламента Союза выпускаемые в обращение на территории Союза строительные материалы и изделия, указанные в приложении 1 к проекту технического регламента Союза, подлежат декларированию соответствия (независимо от формы подтверждения соответствия, указанной в приложении 3) на основании технического свидетельства, выданного по результатам прохождения подтверждения пригодности для применения в строительстве в одном из следующих случаев:

- на строительные материалы и изделия не распространяется область применения стандартов, включенных в перечень стандартов, регламентирующих существенные характеристики;

- методы исследований (испытаний) и измерений строительных материалов и изделий, установленные в стандартах, включенных в перечень стандартов, содержащих правила и методы испытаний, не могут быть применены.

Кроме того, согласно пункту 31 проекта технического регламента Союза в случае, если заявителем получено техническое свидетельство, подтверждение соответствия проводится в форме декларирования соответствия по схемам 1д и 2д.

Декларирование соответствия осуществляется на основании выданного технического свидетельства, при этом определяются: уточненный перечень существенных характеристик, фактические значения существенных характеристик и методы испытаний, назначение, область и условия применения строительных материалов и изделий.

При этом в соответствии с Типовыми схемами предусмотрены в том числе следующие схемы сертификации продукции:

1) схема сертификации 5с применяется для серийно выпускаемой продукции в случае, если в полной мере невозможно или затруднительно подтвердить соответствие требованиям технического регламента при проведении исследований (испытаний) и измерений готовой продукции;

2) схема сертификации 6с применяется для серийно выпускаемой продукции в случае, если в полной мере невозможно или затруднительно подтвердить соответствие требованиям технического регламента при проведении исследований (испытаний) и измерений готовой продукции, а также в случае наличия у изготовителя внедренной системы менеджмента, сертифицированной органом по сертификации систем менеджмента;

3) схема декларирования соответствия 5д применяется для продукции, предназначенной для постановки на серийное производство, в случае планирования выпуска модификаций продукции и предусматривает оформление декларации о соответствии на основе сертификата на тип продукции, который является неотъемлемой частью декларации о соответствии.

Таким образом, введение иной формы оценки соответствия продукции, отличной от предусмотренными Типовыми схемами, требует существенного обоснования.

3. Пункт 35 и следующие пункты проекта технического регламента Союза, содержащие ссылки на комплект документов, указанный в пункте 35, после слов "комплект документов" необходимо дополнить словами "и сведений" в соответствующем падеже.

4. Пунктом 35 проекта технического регламента Союза предусмотрено, что при проведении сертификации заявитель заранее извещает орган по сертификации о внесении изменений в технологию производства и (или) состав (конструкцию) строительных материалов и изделий, которые могут повлиять на соответствие строительных материалов и изделий требованиям настоящего технического регламента (для схем 1с и 2с).

Тем не менее пунктами 16 и 17 Типовых схем установлено, что при внесении в конструкцию (состав) продукции или технологию ее производства изменений, которые могут повлиять на соответствие продукции требованиям технического регламента, заявитель до внесения таких изменений извещает об этом в письменной форме орган по сертификации продукции, выдавший сертификат соответствия продукции.

Согласно пункту 43 проекта технического регламента Союза при проведении декларирования соответствия изготовитель в том числе:

- осуществляет производственный контроль (для схем 1д, 3д и 6д) в целях проверки наличия необходимых условий для обеспечения постоянного соответствия фактических значений существенных характеристик выпускаемых строительных материалов и изделий значениям существенных характеристик;

- принимает необходимые меры для того, чтобы процесс производства обеспечивал необходимые условия для обеспечения постоянного соответствия фактических значений существенных характеристик выпускаемых строительных материалов и изделий заявленным значениям существенных характеристик (для схемы 1д, 3д).

Пунктами 28, 30, 33 Типовых схем предусмотрено, что изготовитель осуществляет производственный контроль в соответствии с разделом X Типовых схем и принимает все необходимые меры, чтобы процесс производства был стабильным и обеспечивал соответствие изготавливаемой продукции требованиям технического регламента.

Учитывая изложенное, пункты 28, 30, 33 35 проекта технического регламента Союза подлежат комплексной доработке со стороны разработчика в части приведения указанных в них формулировок в соответствие с положениями Типовых схем.

5. Согласно пункту 37 проекта технического регламента Союза техническая документация, представленная в соответствии с подпунктом "а" пункта 35 проекта технического регламента Союза, должна содержать:

- основные параметры и существенные характеристики строительных материалов и изделий, а также их описание в целях подтверждения соответствия строительных материалов и изделий требованиям технического регламента;

- описание мер по обеспечению безопасности строительных материалов и изделий и сохранению их существенных характеристик на стадии строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и безопасности при утилизации (при необходимости).

При этом в пояснительной записке к проекту технического регламента Союза отсутствует объяснение разработчика относительно основания закрепления в тексте проектируемого регулирования состава сведений, подлежащих включению в техническую документацию, что потенциально создает риск избыточной организационной, административной, финансовой нагрузки в отношении хозяйствующих субъектов. Таким образом, необходимо привести дополнительное обоснование в указанной части.

6. Пунктом 41 проекта технического регламента Союза установлено, что орган по сертификации и заявитель после завершения сертификации осуществляют формирование и хранение комплекта доказательственных материалов, подтверждающих соответствие строительных материалов и изделий требованиям проекта технического регламента Союза. При этом не установлен срок хранения таких документов и сведений.

С учетом изложенного в пункте 41 необходимо предусмотреть срок хранения указанных документов в органе по сертификации и у заявителя.

Кроме того, в пункте 41, а также в пункте 48 проекта технического регламента Союза, предусматривающих требования по хранению доказательственных материалов, необходимо установить возможность хранения указанных документов в электронном виде (при этом предусмотрев возможность хранения документов на бумажных носителях при отсутствии технических возможностей для реализации предусмотренных в указанных проектируемых пунктах требований).

7. Пункты 43 и 44 проекта технического регламента Союза объединить и изложить в следующей редакции:

"43. Регистрация декларации о соответствии осуществляется в соответствии с Порядком регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Евразийского экономического союза, утвержденным Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 20 марта 2018 г. N 41.

При регистрации декларации о соответствии прилагаются в том числе следующие документы и сведения:...".

8. Проектом технического регламента Союза в приложении 1 утвержден перечень строительных материалов и изделий, на которые распространяется действие проекта технического регламента Союза (далее - Приложение 1 к проекту ТР ТС).

При этом в целях возможности применения указанных положений целесообразно либо установить определения понятий, указанных в Приложении 1 к проекту ТР ТС строительных материалов и изделий, либо определить исчерпывающие идентификационные признаки соответствующих строительных материалов и изделий, в связи с чем положения Приложения 1 к проекту ТР ТС подлежат комплексной доработке со стороны разработчика.

Принимая во внимание изложенное выше замечание, представляется также затруднительным установить, как соотносятся между собой нормативные предписания Приложения 1 к проекту ТР ТС и, к примеру, Решения КТС N 299, которым утверждены требования к лакокрасочным материалам*(1), в том числе предусмотрена дефиниция понятия "лакокрасочный материал", или Решения N 230 Коллегии Евразийской экономической комиссии "О проекте Технического регламента Таможенного союза "О безопасности лакокрасочных материалов", которым также утверждены требования к лакокрасочным материалам.

9. Установление базовых требований безопасности к зданиям и сооружениям не является предметом регулирования технического регламента. Учитывая изложенное, приложение N 2 к проекту технического регламента Союза необходимо исключить.

10. Проектом технического регламента Союза предусмотрены:

- приложение 3, устанавливающее перечень существенных характеристик для строительных материалов и изделий, в том числе классы строительных материалов и изделий в зависимости от риска невыполнения базовых требований безопасности к зданиям и сооружениям (далее - классы), форму и схему подтверждения соответствия (декларирование или сертификация), существенные характеристики по видам базовых требований безопасности в отношении строительных материалов и изделий, являющихся объектами технического регулирования проекта технического регламента Союза;

- приложение 5, устанавливающее порядок подтверждения пригодности строительных материалов и изделий для применения в строительстве.

Вместе с тем, анализируя содержание представленной разработчиком пояснительной записки к проекту технического регламента Союза, можно сделать вывод об отсутствии в ней объяснения разработчика относительно выбранных методологии и способов:

- отнесения каждого из строительных материалов и изделий к тому или иному классу;

- применения в отношении каждого из строительных материалов и изделий той или иной формы и схемы подтверждения соответствия;

- указания в отношении каждого из строительных материалов и изделий той или иной существенной характеристики по видам базовых требований безопасности.

Кроме того, в пояснительной записке к проекту технического регламента Союза отсутствует информация, обосновывающая необходимость, целесообразность регламентации в тексте проекта технического регламента Союза порядка подтверждения пригодности строительных материалов и изделий для применения в строительстве.

Принимая во внимание изложенную выше аргументацию, полагаем целесообразным с целью недопущения возникновения избыточной организационной, административной, финансовой нагрузки в отношении хозяйствующих субъектов привести дополнительное обоснование в указанной части (либо исключить соответствующие требования из текста проектируемого регулирования).

Одновременно сообщаем, что ввиду отсутствия надлежащего обоснования не представляется возможным провести должным образом оценку возникающих вследствие принятия приложений 3 и 5 к проекту технического регламента Союза социально-экономических и иных последствий, а также дополнительных издержек у субъектов проектируемого регулирования.

Отмечаем, что указанный выше тезис распространяется на все предусмотренные проектом технического регламента Союза требования, в отношении которых в настоящем заключении сделан вывод об отсутствии надлежащего обоснования в сопроводительных материалах (в том числе в пояснительной записке) необходимости, целесообразности их регламентации в тексте проектируемого регулирования*(2).

11. В соответствии с приложением 4 к проекту технического регламента Союза, утверждающим классификацию строительных материалов и изделий в зависимости от риска, предусмотрено четыре класса:

- класс 1 - критически важные строительные материалы и изделия, несоответствие фактических значений существенных характеристик требованиям проекта технического регламента Союза которых может повлечь за собой значительные нарушения базовых требований по безопасности зданий и сооружений;

- класс 2 - строительные материалы и изделия, несоответствие фактических значений существенных характеристик требованиям проекта технического регламента Союза которых может повлечь за собой отдельные нарушения базовых требований по безопасности зданий и сооружений;

- класс 3 - строительные материалы и изделия, несоответствие фактических значений существенных характеристик требованиям проекта технического регламента Союза которых может повлечь за собой частичные нарушения базовых требований по безопасности зданий и сооружений;

- класс 4 - строительные материалы и изделия, несоответствие фактических значений существенных характеристик требованиям проекта технического регламента Союза которых может повлечь за собой незначительные нарушения базовых требований по безопасности зданий и сооружений, которые могут быть устранены путем планового ремонта без потери зданием и сооружением основных технических характеристик.

При этом не представляется возможным установить следующее:

- значение термина "критически важные строительные материалы и изделия";

- что понимается под "значительными нарушениями", "отдельными нарушениями" "частичными нарушениями", "незначительными нарушениями" базовых требований по безопасности зданий и сооружений;

- критерии значительности нарушений, а также каким нормативным правовым актом установлены данные критерии.

Учитывая изложенное, приложение 4 к проекту технического регламента Союза подлежит комплексной доработке со стороны разработчика.

12. В пояснительной записке указано, что проект технического регламента Союза разработан в том числе в целях реализации Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Армения, Республике Беларусь, Республике Казахстан, Кыргызской Республике и Российской Федерации.

Между тем не представляется возможным установить, каким образом будет достигнута указанная цель проектируемого регулирования, принимая во внимание тот факт, что, во-первых, было заключено Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года (далее - Соглашение); во-вторых, данное Соглашение утратило силу ввиду принятия 29 мая 2014 г. Договора, которым был утвержден Протокол о техническом регулировании в рамках Союза (приложение 9 к Договору), определяющий порядок, правила и процедуры технического регулирования в рамках Союза.

По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта технического регламента Союза с учетом информации, представленной разработчиком в сопроводительных материалах, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом технического регламента Союза, разработчиком обоснованы не в полной мере;

в проекте технического регламента Союза выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

-------------------------------------------

*(1) Подраздел II раздела V Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к продукции (товарам), подлежащей санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных Решением КТС N 299.

*(2) Пункты 1, 6, 8, 9, 11 настоящего заключения.