Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Федерального агентства по рыболовству "О внесении изменений в Методику определения последствий негативного воздействия при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания и разработки мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания, направленных на восстановление их нарушенного состояния, утвержденную приказом Росрыболовства от 6 мая 2020 г. N 238" (от 10.08.2023)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила N 1318), рассмотрело проект приказа Росрыболовства "О внесении изменений в Методику определения последствий негативного воздействия при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания и разработки мероприятий по устранению последствий негативного воздействия на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания, направленных на восстановление их нарушенного состояния, утвержденную приказом Росрыболовства от 6 мая 2020 г. N 238" (далее соответственно - проект акта, Методика), направленный для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия Росрыболовством (далее соответственно - заключение, разработчик), и сообщает.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (далее - официальный сайт) (ID проекта акта: 02/08/03-23/00136496).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки его регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) на официальном сайте в период с 24 мая по 14 июня 2023 года.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета основаниями для разработки проекта акта являются:

пункт 17 поручения Председателя Правительства Российской Федерации Мишустина М.В. от 24 августа 2022 г. N ММ-П11-14247;

поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Полномочного Представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе Трутнева Ю.Н. от 5 марта 2022 г. N ЮТ-П11-3318 и от 14 февраля 2023 г. N ЮТ-П11-5пр;

поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Григоренко Д.Ю. от 9 июня 2022 г. N ДГ-П36-9676;

поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Новака А.В. от 25 января 2023 г. N АН-П51-7пр;

поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Абрамченко В.В. от 1 февраля 2023 г. N ВА-П11-21пр и от 6 марта 2023 г. N ВА-П11-31пр;

решения отраслевых конференций по вопросам сохранения водных биоресурсов и среды их обитания, предложения научно-исследовательских организаций, подведомственных Росрыболовству, предложения субъектов хозяйственной деятельности.

На основании пункта 1.6 сводного отчета целями проект акта являются:

исключение требований по расчету размера вреда водным биологическим ресурсам и среде их обитания (далее - водные биоресурсы) для видов деятельности, при которых наносится незначительный вред водным биоресурсам, и для видов деятельности, являющихся мерами по их сохранению;

устранение технических ошибок;

приведение Методики в соответствие с положениями иных нормативных правовых актов;

дополнение Методики уточняющими положениями для облегчения расчета размера вреда, наносимого водным биоресурсам при реализации планируемой деятельности и разработке компенсационных мероприятий;

исключение требования по расчету размера вреда водным биоресурсам при осуществлении за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов мероприятий, направленных на предотвращение и ликвидацию последствий негативного воздействия в отношении водных объектов рыбохозяйственного значения в случае возникновения чрезвычайной ситуации или прогнозирования угрозы возникновения таких ситуаций, при эксплуатации гидроэлектростанций с 1 января 2024 г. по 31 декабря 2028 г., при подъеме и удалении в соответствии с требованиями Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации имущества, затонувшего во внутренних морских водах, в территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также подъеме и удалении в соответствии с требованиями Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации имущества, затонувшего на внутренних водных путях.

Проектом акта для достижения указанных целей вносятся изменения:

в пункт 3 Методики о возможности привлечения для расчета размера вреда водным биоресурсам и определения компенсационных мероприятий физического лица;

в пункт 7 Методики об исключении требований по расчету вреда водным биоресурсам для видов деятельности: являющихся мерами по сохранению водных биоресурсов; при осуществлении которых наносится незначительный вред водным биоресурсам; при эксплуатации гидроэлектростанций с 1 января 2024 г. по 31 декабря 2028 г.; при осуществлении за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов мероприятий, направленных на предотвращение и ликвидацию последствий негативного воздействия в отношении водных объектов рыбохозяйственного значения в случае возникновения чрезвычайной ситуации или прогнозирования угрозы возникновения таких ситуаций в связи с необходимостью проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при подъеме и удалении в соответствии с требованиями Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации имущества, затонувшего во внутренних морских водах,в территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также подъеме и удалении в соответствии с требованиями Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации имущества, затонувшего на внутренних водных путях, в целях ликвидации или предотвращения загрязнения водного объекта, имеющего рыбохозяйственное значение;

дополняющие Методику уточняющими положениями (пункты 9, 12, 13, 28 и 35 Методики);

устраняющие технические ошибки (пункты 16, 35 и 36 Методики);

уточняющие определение коэффициента промыслового возврата в формулах, указанных в пунктах 22, 24, 25 и 26 Методики, а также дополняющие формулы 5с, 5d коэффициентом d (степень воздействия или доля гибнущих молоди и взрослых рыб от их общего количества в объеме используемых водных ресурсов за расчетный период, в долях единицы), в результате чего, по данным разработчика, будет снижен размер вреда водным биоресурсам и, соответственно, затраты на выполнение компенсационных мероприятий;

по тексту Методики об исключении понятия "рыбоохранной зоны" в связи с признанием утратившей силы статьи 48 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166-ФЗ) об установлении рыбоохранных зон.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона N 7-ФЗ законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

К законодательству в области охраны окружающей среды относятся в том числе Федеральный закон Российской Федерации от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", Закон N 166-ФЗ.

Пунктом 1 статьи 77 Закона N 7-ФЗ установлено, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

При этом вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 Закона N 7-ФЗ).

Статьей 53 Закона N 166-ФЗ предусмотрено, что возмещение вреда, причиненного водным биоресурсам, осуществляется в добровольном порядке или на основании решения суда в соответствии с таксами для исчисления размера причиненного водным биоресурсам вреда, утвержденными Правительством Российской Федерации, и методиками исчисления размера причиненного водным биоресурсам вреда, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, а при отсутствии их - исходя из затрат на восстановление водных биоресурсов.

В соответствии с пунктом 4 Правил N 1318 при оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний.

1. Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил N 1318 провело публичные консультации по проекту акта, в результате которых поступило 15 отзывов от заинтересованных субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, из которых 9 содержат конкретные замечания и предложения по проекту акта (позиции, неучтенные при подготовке заключения, прилагаются к нему).

С учетом поступивших отзывов, а также всестороннего анализа природоохранного законодательства и материалов, представленных разработчиком, можно сделать вывод, что действующая Методика требует доработки, поскольку не обеспечивает баланса частных (в части компенсационных мероприятий) и публичных интересов (в части сохранения окружающей среды).

Факт наличия необоснованных затрат у субъектов регулирования подтверждается направленными разработчиком материалами, а также поступившими отзывами в рамках публичных консультаций.

В частности, участником публичных консультаций приведены расчеты, согласно которым для строящейся в Мурманской области гидроэлектростанции (ГЭС) установленной мощностью 16,5 МВт на реке Паз с объемом годового стока 5,6 км ³ сумма ежегодной компенсации ущерба водным биоресурсам, рассчитанная подведомственными организациями разработчика в разный период времени, варьируется от нескольких десятков млн рублей до 8,7 млрд рублей.

Размер затрат на компенсацию вреда водным биоресурсам от эксплуатации Камской ГЭС установленной мощностью 552 МВт согласно выполненному расчету варьируется от 600 млн рублей до 4,6 млрд рублей ежегодно.

Размер затрат на компенсацию вреда водным биоресурсам от эксплуатации Воткинской ГЭС установленной мощностью 1 085 МВт согласно выполненному расчету варьируется от 450 млн рублей до 3,05 млрд рублей. Иные расчеты приведены в Приложении N 2 к настоящему заключению.

Обеспечение баланса частных и публичных интересов является важной задачей для законодателя, так как от этого зависит эффективность применения конкретных правовых норм и институтов.

В связи с этим разработчику рекомендуется детально рассмотреть приложенные к настоящему заключению отзывы, поступившие от субъектов регулирования, а также при доработке проекта акта учитывать мнение научного сообщества, выраженное в том числе в заключении Научного совета по гидробиологии и ихтиологии Отделения биологических наук Российской академии наук от 15 мая 2023 г. N 2-10001-2172/858 (прилагается к заключению).

2. В силу части 3 статьи 2 Закона N 247-ФЗ в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.

С учетом отмеченных выше положений статьи 53 Закона N 166-ФЗ разработчик не наделен полномочием на утверждение Методики, а также на внесение в нее изменений.

3. Разработчик не отрицает того факта, что действующая Методика вызывает избыточные затраты у субъектов хозяйственной деятельности при осуществлении мероприятий по возмещению вреда водным биоресурсам (например, пункт 1.4 сводного отчета).

Одной из целей проектируемого регулирования является исключение избыточных затрат субъектами хозяйственной деятельности при осуществлении компенсационных мероприятий.

В связи с этим обращаем внимание на следующее. До принятия Методики действовала Методика исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам, утвержденная приказом Росрыболовства от 25 ноября 2011 г. N 1166, в силу пункта 31 которой в случае, если намечаемая деятельность наряду с негативным воздействием оказывает на водные биоресурсы и положительное влияние, это должно учитываться при определении объемов мероприятий по восстановлению их нарушенного состояния.

Положения об учете положительного влияния на водные биоресурсы не вошли в действующую Методику, однако полагаем целесообразным при доработке проекта акта рассмотреть возможность включения положений, регламентирующих перечень мероприятий, которые могут оказать положительное влияние на водные биоресурсы, а их наличие учесть в формулах расчета, например, используя понижающие коэффициенты.

Соответствующие позиции также поступали от заинтересованных субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в рамках публичных консультаций, предлагающие дополнить Методику пунктом, согласно которому при расчете размера вреда, причиненного водным биоресурсам, необходимо оценивать положительное влияние планируемой деятельности, которое должно учитываться при определении объемов восстановительных мероприятий.

В частности, участником публичных консультаций предложена формула расчета годового положительного эффекта (пункт 14 Сводной таблицы).

4. Как отмечено выше, в пункт 22 Методики вносятся изменения, уточняющие определение коэффициента промыслового возврата в формуле, в результате чего,по данным разработчика, будет снижен размер вреда водным биоресурсам и, соответственно, затраты на выполнение компенсационных мероприятий.

При расчете формулы 5b (пункт 22 Методики) используется показатель nпм - средняя за период встречаемости концентрация (численность) молоди рыб более 12 мм и взрослых особей или других представителей нектона в зоне водозабора, экз./м3.

В свою очередь, абзац первый пункта 22 Методики не учитывает других представителей нектона при расчетах.

Необходимо отметить, что в составленной разработчиком сводке предложений (страница 4) указано на дополнение абзаца первого пункта 22 Методики фразой "или других представителей нектона", однако в доработанной редакции проекта акта указанное не учтено.

5. Согласно пункту 24 Методики в редакции проекта акта потери (размер вреда) водных биоресурсов (N), килограмм или тонн, от гибели фитопланктона при использовании водных ресурсов водного объекта (заборе воды, работе перекачивающих насосов, турбин гидроэлектростанций и других гидротехнических сооружений) следует определять при наличии в водном объекте рыб, питающихся фитопланктоном, с учетом средних суточных объемов водозабора (W _сут), суточного P/B-коэффициента для соответствующего сезона или сезонов по формуле 6.

Абзацем третьим пункта 5 Методики в действующей редакции регламентировано, что размер вреда, причиненного водным биоресурсам, зависит от последствий негативного воздействия на состояние водных биоресурсов, среды их обитания и величины составляющих такой вред компонентов, включающих размер вреда от потери прироста водных биоресурсов в результате гибели кормовых организмов (фитопланктона, зоопланктона, кормового зообентоса), обеспечивающих прирост и жизнедеятельность водных биоресурсов.

Таким образом, формулировка абзаца первого пункта 24 Методики в редакции проекта акта не соотносится с абзацем третьим пункта 5 Методики в действующей редакции, согласно которому размер вреда водным биоресурсам состоит в том числе из компонента "размер вреда от потери прироста водных биоресурсов_".

Аналогичное замечание относится к абзацу первому пункта 25 Методики в редакции проекта акта.

6. На основании абзаца первого пункта 21 Методики в действующей редакции при определении потерь (размер вреда) водных биоресурсов (N) от гибели пелагической икры, личинок, ранней молоди рыб и промысловых беспозвоночных (ихтиопланктон) при воздействии взвешенных веществ в воде, источников упругих волн, электроразрядов, электрических и электромагнитных полей, возбуждаемых при геофизических исследованиях, следует использовать формулу 5.

В рамках публичных обсуждений поступила позиция, что промысловые беспозвоночные не относятся к ихтиопланктону, в связи с чем необходимо указанный абзац изложить в редакции "при определении потерь (размер вреда) водных биоресурсов (N) от гибели пелагической икры, личинок, ранней молоди рыб (ихтиопланктон) и промысловых беспозвоночных_", что, как указано в составленной разработчиком сводке предложений (страница 32), учтено, однако при доработке проекта акта соответствующих изменений в Методику не внесено.

7. В соответствии с абзацем шестым пункта 7 Методики в редакции проекта акта расчет размера вреда водным биоресурсам не производится при проведении ремонта или реконструкции объектов капитального строительства в пределах водоохранной зоны водных объектов в случае, если в результате указанной деятельности не происходит сокращения, перераспределения или утраты естественного стока на площади более 1 га и деятельность не связана с проведением строительных работ на акватории водного объекта, не предусматривает забора воды из водного объекта или сброса очищенных сточных вод в водный объект, а также не требует проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы, предусмотренных статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из действующей редакции абзаца шестого пункта 7 Методики исключается рыбоохранная зона, что согласуется с Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. N 445-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 445-ФЗ), которым исключено понятие "рыбоохранной зоны".

Вместе с тем Законом N 445-ФЗ расширено определение "рыбохозяйственные заповедные зоны", в том числе введены дополнительные ограничения на осуществление хозяйственной деятельности.

Учитывая изложенное, необходимо рассмотреть возможность в рассматриваемый абзац после слов "в пределах водоохранной" включить слова "(рыбохозяйственной заповедной)".

8. В соответствии с пунктом 11 проекта акта предлагается из абзаца четырнадцатого пункта 21 Методики в действующей редакции исключить слова "(с учетом продолжительности негативного воздействия, вызывающего летальный эффект)".

В редакции проекта акта абзац четырнадцатый пункта 21 Методики устанавливает, что потери водных биоресурсов от утраты ихтиопланктона, а также икры, личинок беспозвоночных в зоне повышенной концентрации взвешенных веществ (от 20 мг/л и выше) разрабатываемых грунтов, буровых отходов,других веществ, переходящих во взвешенное состояние, должны определяться по формуле 5, в которой принимаются величины (W) объема воды, протекающей через области указанных зон с летальными концентрациями веществ.

Исключение указанной формулировки позволяет толковать норму как необходимость расчета ущерба при коротком воздействии взвешенных веществ,не вызывающих летальный эффект, что не отвечает заявленным целям предлагаемого регулирования, поскольку приведет к завышению компенсационных сумм.

Отмеченное не отвечает принципу правовой определенности и системности обязательных требований, установленному статьей 7 Закона N 247-ФЗ, означающему, что содержание обязательных требований должно быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

9. В рамках публичных консультаций поступила позиция, согласно которой в Методике осталась неопределенность в части случаев отсутствия рыбозащитных устройств на водозаборе, гидроузле или другом гидротехническом сооружении.

По мнению участника публичных консультаций, данную ситуацию надзорные органы могут рассматривать как нарушение требований законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, а для этих случаев должна быть использована Методика исчисления размера вреда, причиненного водным биологическим ресурсам, утвержденная приказом Минсельхоза России от 31 марта 2020 г. N 167.

В связи с этим предлагается формулу 5d (пункт 22 Методики) дополнить соответствующей оговоркой в части случаев отсутствия рыбозащитных устройств на водозаборе, гидроузле или другом гидротехническом сооружении.

10. По тексту изменений в действующей Методике встречается понятие рыбозащитные сооружения (устройства) (пункт 8.4 Методики), также предусмотренные проектом акта изменения в пункты 7 и 22 Методики дополняют ее понятием "рыбозащитные устройства". В связи с этим понятийный аппарат необходимо привести к единообразию.

Кроме того, абзац двенадцатый пункта 7 Методики в редакции проекта акта устанавливает, что расчет размера вреда водным биоресурсам не производится при заборе воды из водных объектов рыбохозяйственного значения с расчетным расходом воды не более 0,05 м3/с и суммарным объемом водопотребления не более 10 000 м3 в год при условии оснащения водозаборных сооружений эффективными рыбозащитными устройствами, эффективность которых определяется в соответствии с документами по стандартизации.

Невозможно определить, о каких именно документах о стандартизации идет речь, при этом в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" к документам по стандартизации относятся документы, в которых для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации установлена указанным федеральным законом.

Таким образом, конструкция "эффективные рыбозащитные устройства" представляется неясной, что также не отвечает принципу правовой определенности и системности установления обязательных требований (статья 7 Закона N 247-ФЗ).

Указанные обстоятельства могут привести к возможному неограниченному усмотрению в процессе правоприменения должностными лицами, осуществляющими соответствующие контрольные (надзорные) функции, что может создать предпосылки для административного произвола.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России могут быть сделаны следующие выводы:

наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком в полном объеме не обоснованы;

проект акта не соответствует требованиям Закона N 247-ФЗ;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 58 л. в 1 экз.