Заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа МЧС России "Об утверждении Боевого устава подразделений пожарной охраны, определяющего порядок организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ" (от 14.11.2023 г. N 43635-АХ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа МЧС России "Об утверждении Боевого устава подразделений пожарной охраны, определяющего порядок организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ"
(от 14.11.2023 г. N 43635-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа МЧС России "Об утверждении Боевого устава подразделений пожарной охраны, определяющего порядок организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ" (далее соответственно - проект акта, проект Боевого устава), направленный МЧС России (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия (далее - заключение), и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с:

- частью третьей статьи 22 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ);

- абзацем двадцать первым подпункта 2 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868;

- постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2467 "Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее соответственно - постановление N 2467, Перечень).

Целями проекта акта в соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета являются:

- определение единых подходов к организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ, осуществляемых пожарной охраной, на территории Российской Федерации, за исключением тушения лесных пожаров;

- исключение избыточных требований в части обязательной аттестации на право проведения аварийно-спасательных работ для подразделений всех видов пожарной охраны.

По результатам рассмотрения проекта акта, а также прилагаемого к проекту акта сводного отчета, в том числе размещенных на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/08/08-23/00140535), установлено, что текст проекта акта с целью проведения его общественного обсуждения был размещен на указанном официальном сайте с 3 по 30 августа 2023 года. Разработчиком представлена сводка поступивших предложений по итогам общественного обсуждения текста проекта акта.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования, по итогам проведения которых в Минэкономразвития России поступили позиции АО "РТ-Пожарная безопасность", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, ООО "УК "РОСНАНО", Госкорпорации "Роскосмос", не содержащие замечаний и предложений относительно проектируемого регулирования, а также позиции Общероссийской общественной организации "Деловая Россия",ПАО "НК "Роснефть", рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (Приложения 1, 2 к настоящему заключению).

Согласно постановляющей части проекта акта признается не подлежащим применению приказ МЧС России от 16 октября 2017 г. N 444 "Об утверждении Боевого устава подразделений пожарной охраны, определяющего порядок организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ" (далее - приказ N 444).

Приказ N 444 включен в утвержденный постановлением N 2467 Перечень, согласно пункту 3 которого при необходимости изменения после 1 января 2021 г. включенного в Перечень нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти такой нормативный правовой акт признается утратившим силу, а федеральный орган исполнительной власти разрабатывает проект нового нормативного правового акта Правительства Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 247-ФЗ).

Таким образом, при оценке регулирующего проекта акта регуляторное влияние содержащихся в нем положений должно оцениваться в качестве нового нормативного правового регулирования с учетом объективной необходимости проведения разработчиком анализа обоснованности установленных приказом N 444 обязательных требований, определения и оценки фактических последствий их установления, выявления избыточных условий, ограничений, запретов, обязанностей с учетом имеющейся правоприменительной практики. Соответственно, прямой перенос установленных приказом N 444 обязательных требований в проект акта без учета результатов указанного анализа и предоставления в сводном отчете соответствующей информации не может быть признан обоснованным.

В соответствии с пунктом 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом N 247-ФЗ, независимо от наличия (отсутствия) в проекте акта обязательных требований.

Принимая во внимание высокую социально-экономическую значимость проектируемого регулирования, Минэкономразвития России по итогам рассмотрения проекта акта и прилагаемых к нему материалов обращает внимание на следующие замечания и имеющиеся возможные риски предлагаемого регулирования.

1. Отдельные положения проекта Боевого устава не учитывают принципы обоснованности и исполнимости обязательных требований, установленные статьями 6 и 9 Федерального закона N 247-ФЗ.

Согласно статье 9 Федерального закона N 247-ФЗ при установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота, что также приводит к выводу о необходимости оценки соразмерности предотвращаемых рисков, основанной на объективной верифицируемой информации.

1.1. Согласно пункту 43 проекта Боевого устава для проведения боевых действий (действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ (АСР) их участники используют основные средства обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения, в том числе средства индивидуальной защиты рук, ног и головы пожарного (СИЗРНГ), средства индивидуальной защиты органов дыхания и зрения пожарных (СИЗОД).

В настоящее время средняя стоимость составляющих комплекта СИЗРНГ варьируется в диапазоне от 431 рубля до 3 200 рублей (1 пара перчаток), от 600 рублей до 3 000 рублей (1 пара ботинок пожарного), от 1 012 рублей до 21 500 рублей (1 шлем пожарного)*(1), в связи с чем итоговая стоимость 1 комплекта СИЗРНГ может составлять от 2 043 рублей*(2) до 27 700 рублей*(3).

Дополнительно к изложенному отмечаем, что средняя стоимость 1 комплекта СИЗОД в настоящее время варьируется в диапазоне от 241 рубля*(4) до 62 000 рублей*(5).

Приказом МЧС России от 15 октября 2021 г. N 700 "Об утверждении методик расчета численности и технической оснащенности подразделений пожарной охраны" утверждена Методика расчета численности и технической оснащенности подразделений пожарной охраны, создаваемых для тушения пожаров и проведения АСР в организациях, которой установлены нормативы положенности личного состава на пожарных автомобилях, находящихся на вооружении подразделения пожаротушения (далее - Методика расчета численности).

Анализируя содержание Приложения 2 к Методике расчета численности, можно сделать вывод, что в личный состав пожарной охраны в обязательном порядке входят командир отделения, старший пожарный, пожарный, водитель, то есть минимально возможное количество лиц, которые принимают участие в действиях по тушению пожаров и проведению АСР, составляет 4 человека.

С учетом информации, представленной разработчиком в разделе 7 сводного отчета, суммарное количество субъектов проектируемого регулирования составляет 1 250 лицензиатов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, лицензируемую МЧС России (деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры).

С учетом представленной выше информации расходы на приобретение комплектов СИЗРНГ для пожарной команды в составе 4 человек в целом по отрасли составят в настоящее время от 10,2 млн рублей до 138,5 млн рублей, расходы на приобретение комплектов СИЗОД - от 1,2 млн рублей до 310 млн рублей.

Стоимость 1 комплекта СИЗРНГ	Минимально возможное количество лиц в пожарной команде	Количество субъектов	Итоговые затраты
2 043 рубля	4 человека	1 250	10,2 млн рублей*(6)
27 700 рублей			138,5 млн рублей*(7)

Стоимость 1 комплекта СИЗОД	Минимально возможное количество лиц в пожарной команде	Количество субъектов	Итоговые затраты
241 рубль	4 человека	1 250	1,2 млн рублей*(8)
62 000 рублей			310 млн рублей*(9)

Обозначенные выше затраты характеризуются многократным характером (периодичностью) их осуществления ввиду необходимости замены СИЗРНГ, СИЗОД вследствие истечения их срока годности (например, двух лет) либо замены (проведения ремонта) данных средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения по факту использования в боевых действиях и (или) вследствие износа.

Помимо СИЗРНГ и СИЗОД для проведения боевых действий их участники используют также огнетушащие вещества, системы пожаротушения и водяного охлаждения, мобильные средства пожаротушения, инструмент для проведения специальных работ на пожарах, пожарное оборудование, дополнительное снаряжение пожарных, специальную защитную одежду пожарного, средства спасения людей при пожаре с высотных уровней.

Таким образом, указанные затраты (от 11,4 до 448,5 млн рублей*(10)) являются лишь минимально возможными затратами, требуемыми для исполнения требования, предусмотренного пунктом 43 проекта Боевого устава.

Тем не менее разработчиком не представлены расчеты соответствующих расходов субъектов проектируемого регулирования. В пункте 11.3 (описание и оценка видов расходов (доходов) субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения проектируемых требований) сводного отчета количественные данные не представлены.

1.2. В соответствии с пунктом 44 проекта Боевого устава при проведении боевых действий используются в том числе автотопливозаправщики, водовозы, передвижные авторемонтные мастерские, автобусы, грузовые автомобили (далее - вспомогательная техника).

В настоящее время средняя стоимость автотопливозаправщика варьируется в диапазоне от 4 200 000 рублей до 10 800 000 рублей*(11), водовоза - от 3 600 000 рублей от 5 920 000 рублей*(12), передвижной авторемонтной мастерской - от 1 900 000 рублей до 13 100 000 рублей*(13), автобуса - от 190 000 рублей до 11 600 000 рублей*(14), грузового автомобиля - от 870 000 рублей до 29 000 000 рублей*(15).

Если предположить, что в рамках действий по тушению пожаров и проведению АСР хозяйствующими субъектами используются все указанные виды вспомогательной техники, то, принимая во внимание количество субъектов проектируемого регулирования (1 250), суммарные затраты на приобретение каждого из указанных видов вспомогательной техники в размере 1 единицы составят от 13,4 млрд рублей*(16) до 88 млрд рублей*(17).

Вид вспомогательной техники	Стоимость	Количество субъектов	Итоговые затраты (стоимость количество субъектов)
автотопливозаправщик	от 4 200 000 рублей до 10 800 000 рублей	1 250	от 5,25 млрд рублей до 13,5 млрд рублей
водовоз	от 3 600 000 рублей от 5 920 000 рублей		от 4,5 млрд рублей до 7,4 млрд рублей
передвижная авторемонтная мастерская	от 1 900 000 рублей до 13 100 000 рублей		от 2,4 млрд рублей до 16,4 млрд рублей
автобус	от 190 000 рублей до 11 600 000 рублей		от 237,5 млн рублей до 14,5 млрд рублей
грузовой автомобиль	от 870 000 рублей до 29 000 000 рублей		от 1 млрд рублей до 36,2 млрд рублей

При этом разработчиком в пункте 11.3 раздела 11 сводного отчета утверждается, что проект Боевого устава не предусматривает дополнительных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленного в пункте 44 проекта Боевого устава требования, что, по мнению Минэкономразвития России, представляется некорректным и необоснованным, принимая во внимание вышеизложенную в настоящем заключении аргументацию.

1.3. Отдельно отмечаем, что разработчиком в сопроводительных материалах (в том числе в сводном отчете) не представлены расчеты соответствующих расходов субъектов проектируемого регулирования на исполнение иных требований, предусмотренных проектом Боевого устава.

Проектируемые разработчиком нормы также на практике способствуют риску возложения избыточной в отношении субъектов проектируемого регулирования организационной, административной, финансовой нагрузки, связанной с реализацией иных требований, предусмотренных проектом Боевого устава, учитывая отсутствие оценок издержек субъектов проектируемого регулирования со стороны разработчика в пункте 11.3 раздела 11 сводного отчета.

Учитывая изложенное, разработчику необходимо представить дополнительное обоснование наличия (либо отсутствия) расходов у хозяйствующих субъектов, возникающих вследствие надлежащего исполнения данных требований, в целях соблюдения принципа исполнимости обязательных требований, заложенного статьей 9 Федерального закона N 247-ФЗ.

1.4. Методикой оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), установлены способы и средства определения рисков.

Разработчик проекта акта в пунктах 1.6 и 5.1 сводного отчета декларирует, что целью проекта акта является в том числе исключение избыточных требований в части обязательной аттестации на право проведения АСР для подразделений всех видов пожарной охраны.

В соответствии с пунктом 3.15.4 Методики по каждому выявленному риску приводится оценка вероятности его наступления. В случае отсутствия возможности расчета точного значения указанной вероятности допускается указание интервала или оценочной характеристики вероятности.

Для каждого выявленного риска указываются меры, направленные на снижение данного риска (организационно-технические, методологические, информационные, мероприятия по мониторингу), а также оценка степени контроля рисков в процентах.

В случае отсутствия возможности расчета точного значения степени контроля рисков допускается указание соответствующего интервала или оценочной характеристики:

1) полный контроль (заявленные меры, направленные на минимизацию риска, позволяют полностью исключить его влияние либо его влияние будет стремиться к нулю);

2) частичный контроль (заявленные меры частично способствуют снижению влияния риска);

3) возможность контроля отсутствует (меры по снижению риска отсутствуют либо не оказывают влияния на вероятность реализации риска).

Разработчиком при установлении обязательных требований, регламентированных как пунктами 43, 44 проекта Боевого устава Правил, так и его иными положениями проекта Боевого устава, в сводном отчете не представлены сведения, позволяющие оценить, как именно указанные требования могут влиять на риски, предотвращаемые проектируемым регулированием.

Сопроводительные материалы не содержат сведений, свидетельствующих о проведенной разработчиком оценке фактически причиненного ущерба охраняемым законом ценностям за соответствующий период, соотношения указанного ущерба и затрат отрасли, необходимых для выполнения проектируемого регулирования.

Учитывая изложенное, а также отсутствие в сводном отчете верифицируемой информации об анализе соотношения выгод и издержек от введения предлагаемых проектом Боевого устава требований, а также результатов оценки, как именно указанные требования могут влиять на риски, обозначенные в сводном отчете, полагаем целесообразным существенно откорректировать либо исключить соответствующие требования из редакции проекта Боевого устава, принимая во внимание содержание представленных замечаний к проектируемым разработчиком предписаниям.

2. Отдельные положения проекта Боевого устава также не учитывают принцип правовой определенности и системности обязательных требований, установленный статьей 7 Федерального закона N 247-ФЗ.

2.1. Пунктом 4 проекта Боевого устава установлено, что действия по тушению пожаров и проведению АСР осуществляются посредством организованного применения сил и средств подразделений пожарной охраны.

Из редакции проекта Боевого устава не представляется возможным определить значение термина "организованное применение сил и средств подразделений пожарной охраны", использованного разработчиком при конструировании проектируемой нормы, иные нормативные правовые акты также не определяют значение указанного термина.

2.2. Согласно пункту 6 проекта Боевого устава боевые действия осуществляются в соответствии с положениями Боевого устава при условии соблюдения требований Правил по охране труда в подразделениях пожарной охраны, утвержденных приказом Минтруда России от 11 декабря 2020 г. N 881н, и иными нормативными правовыми актами в области охраны труда.

Отмечаем, что данное проектируемое положение носит риск дублирования, так как подлежит исполнению в рамках положений действующего российского законодательства в области охраны труда, в связи с чем подлежит исключению из текста проекта Боевого устава.

Одновременно сообщаем, что не представляется возможным определить, какие акты подразумеваются под "иными нормативными правовыми актами в области охраны труда".

2.3. Пунктом 7 проекта Боевого устава предусмотрен порядок осуществления боевых действий с использованием СИЗОД в непригодной для дыхания среде.

Отмечаем, что данный порядок уже нормативно закреплен в Правилах использования средств индивидуальной защиты органов дыхания и зрения личным составом подразделений пожарной охраны, утвержденных приказом МЧС России от 27 июня 2022 г. N 640.

Учитывая изложенное, пункт 7 проекта Боевого устава подлежит исключению из текста проектируемого регулирования ввиду его избыточного характера.

2.4. В соответствии с пунктом 8 проекта Боевого устава боевые действия начинаются с момента получения сообщения о пожаре (необходимости проведения АСР) и включают в том числе сбор и следование к месту постоянной дислокации.

Невозможно определить порядок, форму (способы), сроки сбора и следования к месту постоянной дислокации.

2.5. Исходя из содержания пункта 10 проекта Боевого устава сообщения о пожаре (необходимости проведения АСР) принимаются:

- по каналам связи от очевидцев;

- при личном обращении очевидца;

- посредством системы передачи извещений о пожаре;

- от дежурно-диспетчерского персонала органов управления и подразделений, входящих в территориальные и функциональные подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС);

- от дежурного персонала объекта.

Анализируя указанное выше нормативное предписание, не представляется возможным определить, что понимается под:

- "каналами связи";

- "дежурно-диспетчерским персоналом органов управления и подразделений, входящих в территориальные и функциональные подсистемы РСЧС", "дежурным персоналом объекта".

2.6. Согласно пункту 11 проекта Боевого устава обработка сообщения о пожаре (необходимости проведения АСР) производится диспетчером (радиотелефонистом) подразделения пожарной охраны и не должна задерживать направление сил и средств подразделений пожарной охраны к месту вызова.

Не представляются очевидными критерии необходимости проведения АСР, каким нормативным правовым актом регламентированы данные критерии, а также в какие сроки должна осуществляться обработка сообщения о пожаре диспетчером (радиотелефонистом) подразделения пожарной охраны, чтобы не задерживать направление сил и средств подразделений пожарной охраны к месту вызова. Аналогичное замечание в части критериев необходимости проведения АСР касается пунктов 12, 13 проекта Боевого устава.

2.7. В соответствии с пунктом 13 проекта Боевого устава при приеме сообщения о пожаре (необходимости проведения АСР) в подразделении пожарной охраны осуществляются следующие действия:

- диспетчер (радиотелефонист) подразделения пожарной охраны: регистрирует сообщение о пожаре (необходимости проведения АСР); докладывает диспетчеру пожарно-спасательного гарнизона (ПСГ) о направлении сил и средств подразделений пожарной охраны к месту вызова;

- начальник караула (командир отделения): получает от диспетчера (радиотелефониста) план тушения пожара (карточку тушения пожара); выезжает в составе отделения на пожарном автомобиле (ПА).

Из анализа содержания пункта 13 проекта Боевого устава невозможно определить:

- порядок, сроки, форму (способы) регистрации сообщения о пожаре (необходимости проведения АСР), представления доклада о направлении сил и средств подразделений пожарной охраны к месту вызова;

- порядок, сроки, форму (способы) получения плана тушения пожара (карточки тушения пожара), требования к содержательному составу плана тушения пожара, каким нормативным правовым актом установлены данные требования.

2.8. Пунктом 14 проекта Боевого устава регламентировано, что при возникновении обстоятельств, препятствующих выезду отделения на ПА к месту вызова, данная информация незамедлительно доводится начальником караула (командиром отделения) до диспетчера местного (территориального) ПСГ.

Не представляются очевидными значение термина "обстоятельства, препятствующие выезду отделения на ПА к месту вызова", критерии "незамедлительности" доведения информации до диспетчера местного (территориального) ПСГ, а также каким нормативным правовым актом установлены данные критерии.

2.9. Исходя из содержания пункта 15 проекта Боевого устава прибытие сил и средств подразделений пожарной охраны к месту вызова обеспечивается движением мобильных средств пожаротушения с использованием специальных световых и звуковых сигналов, а также знанием личным составом пожарного подразделения особенностей района (подрайона) выезда подразделения пожарной охраны.

Анализируя пункт 15 проекта Боевого устава, из редакции проекта акта не представляется возможным определить:

- что понимается под "специальными световыми и звуковыми сигналами";

- каким образом прибытие сил и средств подразделений пожарной охраны к месту вызова будет обеспечено знанием личным составом пожарного подразделения особенностей района (подрайона) выезда подразделения пожарной охраны.

2.10. Согласно пункту 17 проекта Боевого устава по прибытию первого отделения на ПА к месту вызова руководитель тушения пожара (РТП) незамедлительно докладывает диспетчеру (радиотелефонисту) ПСГ (подразделения пожарной охраны) о внешних признаках обстановки, складывающейся на месте вызова (характеристика объекта, возможная площадь пожара, наличие необходимости спасения людей, возможных путях распространения пожара).

Не представляются очевидными порядок, сроки, форма (способы) представления доклада о внешних признаках обстановки, складывающейся на месте вызова, критерии "незамедлительности" представления доклада, критерии необходимости спасения людей, каким нормативным правовым актом установлены данные критерии, а также значение термина "характеристика объекта", использованного разработчиком при конструировании проектируемой нормы.

2.11. В соответствии с пунктом 18 проекта Боевого устава не позднее 10 минут с момента прибытия РТП докладывает диспетчеру местного (территориального) ПСГ (подразделения пожарной охраны) информацию:

- об уточненной обстановке на месте вызова;

- о подтверждении (снижении, повышении) номера вызова, установленного при высылке сил и средств подразделений пожарной охраны к месту вызова, необходимости привлечения сил и средств территориальных и функциональных подсистем РСЧС;

- о выбранном направлении тушения пожара (проведения АСР).

Исходя из анализа пункта 17 проекта Боевого устава невозможно определить:

- порядок, форму (способы) представления доклада указанной выше информации;

- является ли достаточным срок представления доклада в течение 10 минут с момента прибытия РТП;

- что понимается под "уточненной обстановкой на месте вызова";

- критерии необходимости привлечения сил и средств территориальных и функциональных подсистем РСЧС, каким нормативным правовым актом они закреплены.

2.12. В пункте 19 проекта Боевого устава предусмотрено, что личный состав подразделений пожарной охраны и оперативные должностные лица пожарной охраны, прибывающие к месту вызова, докладывают о прибытии РТП (начальнику оперативного штаба) и диспетчеру (радиотелефонисту) местного (территориального) ПСГ (подразделения пожарной охраны).

При этом невозможно установить порядок, форму (способы) представления доклада о прибытии РТП.

2.13. Исходя из содержания пункта 20 проекта Боевого устава для оценки складывающейся обстановки и принятия решений по организации проведения боевых действий с момента сообщения о пожаре (необходимости проведения АСР) и до его ликвидации (завершения проведения АСР) всеми участниками боевых действий ведется сбор, анализ и обмен информацией.

Невозможно определить, что понимается под "складывающейся обстановкой", а также установить порядок, сроки, форму (способы) сбора, анализа и обмена информацией всеми участниками боевых действий.

Аналогичное замечание в части неопределенности термина "складывающаяся обстановка" касается и других положений проекта Боевого устава, предусматривающих использование данного понятия.

2.14. Пунктом 23 проекта Боевого устава установлено, что все участники боевых действий должны осуществлять постоянное наблюдение за объектом пожара (проведения АСР), поведением строительных конструкций объекта пожара и складывающейся обстановкой. При получении информации, которая может повлиять на тушение пожара (проведение АСР), она должна немедленно доводиться до РТП (начальника оперативного штаба).

При этом не представляется возможным установить, каким образом участниками боевых действий должно осуществляться постоянное наблюдение за объектом пожара (проведения АСР), что понимается под "информацией, которая может повлиять на тушение пожара (проведение АСР)", "немедленным доведением информации до РТП".

2.15. В соответствии с пунктом 24 проекта Боевого устава при боевом развертывании осуществляются мероприятия по приведению прибывшей к месту пожара (проведения АСР) пожарной техники в состояние готовности к выполнению поставленных задач.

Не представляется очевидным, что понимается под "мероприятиями по приведению прибывшей к месту пожара (проведения АСР) пожарной техники в состояние готовности к выполнению поставленных задач".

2.16. Пунктом 30 проекта Боевого устава предусмотрено, что забор (изъятие) водных ресурсов для тушения пожаров допускается из любых водных объектов без какого-либо разрешения, бесплатно и в необходимом для ликвидации пожаров количестве.

Обращаем внимание, что данное проектируемое положение носит риск дублирования, так как подлежит исполнению в рамках положений действующего российского водного законодательства, а именно части 1 статьи 53 Водного кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежит исключению из текста проекта Боевого устава.

2.17. Согласно пункту 32 проекта Боевого устава основными способами спасения людей являются в том числе вынос людей, не имеющих возможности самостоятельно передвигаться.

Из редакции проекта Боевого устава невозможно установить, как на практике при проведении АСР определяются именно "люди, не имеющие возможности самостоятельно передвигаться" (в том числе могут ли быть к ним отнесены люди, передвигающиеся "ползком").

2.18. Пунктами 33 и 34 проекта Боевого устава предусмотрены действия, осуществляемые в случае, если участникам боевых действий угрожает опасность и их самостоятельное спасение невозможно, а также мероприятия, осуществляемые в целях локализации и ликвидации пожара.

Анализируя данные нормативные предписания, не представляется возможным определить:

- порядок, сроки, форму (способы) исполнения обозначенных выше требований;

- что понимается под "мерами по экономии воздуха в СИЗОД", "организованным сосредоточением сил и средств, привлекаемых к проведению боевых действий";

- критерии "незамедлительности" передачи информации при изменении обстановки, а также каким нормативным правовым актом установлены данные критерии.

2.19. Согласно пункту 35 проекта Боевого устава выбор подаваемого огнетушащего вещества на тушение пожара определяется физико-химическими свойствами горючих веществ и материалов.

Невозможно установить, в каком именно порядке осуществляется выбор огнетушащего вещества в зависимости от "физико-химических свойств" горючих веществ и материалов, а также как определяются непосредственно задействованные в пожаре горючие вещества и материалы.

2.20. Пунктом 38 проекта Боевого устава регламентировано, что следование в место постоянной дислокации осуществляется только после указания РТП, о чем сообщается диспетчеру ПСГ (подразделения пожарной охраны).

Исходя из анализа пункта 38 проекта Боевого устава невозможно определить порядок, форму (способы), сроки сообщения диспетчеру ПСГ (подразделения пожарной охраны) соответствующей информации.

2.21. Исходя из содержания пункта 39 проекта Боевого устава перед следованием в пункт постоянной дислокации с места вызова осуществляется заправка ПА водой, а при необходимости горюче-смазочными материалами. Заправка водой осуществляется от ближайшего к месту проведения боевых действий источника наружного (в том числе естественного) противопожарного водоснабжения.

Не представляется возможным определить критерии необходимости заправки ПА горюче-смазочными материалами, каким нормативным правовым актом установлены данные критерии, а также что понимается под "горюче-смазочными материалами", "ближайшим к месту проведения боевых действий источником наружного (в том числе естественного) противопожарного водоснабжения".

2.22. Пунктом 41 проекта Боевого устава предусмотрено, что при следовании к месту постоянной дислокации и обнаружении другого пожара начальник караула (командир отделения) незамедлительно докладывает о возникновении другого пожара диспетчеру местного ПСГ. Согласно пункту 42 проекта Боевого устава восстановление боеготовности пожарного подразделения осуществляется непосредственно по прибытии в место постоянной дислокации и не должно превышать 40 минут.

Анализируя пункты 41 и 42 проекта Боевого устава, представляется затруднительным определить:

- что понимается под "другим пожаром";

- порядок, форму (способы) представления доклада о возникновении другого пожара;

- является ли достаточным срок восстановления боеготовности пожарного подразделения в течение 40 минут.

2.23. Пунктом 44 проекта Боевого устава установлено, что при проведении боевых действий используются следующие средства обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения: специальные системы и средства связи и управления проведением боевых действий; аварийно-спасательная, инженерная и приспособленная для тушения пожаров и проведения АСР техника, имущество, оборудование и инструменты, находящиеся на вооружении подразделений пожарной охраны и охраняемых ими организаций, территориальных и функциональных подсистем РСЧС.

Отмечаем, что разработчиком не раскрыто содержание понятий, указанных в пункте 44 проекта Боевого устава (системы, средства, техника, оборудование, инструменты). В связи с этим представляется затруднительным установить точный смысл данных юридических предписаний, закрепленных в проекте Боевого устава, что, в свою очередь, может породить возникновение правоприменительных коллизий.

Также не представляется возможным определить разницу в пункте 43 проекта Боевого устава между такими понятиями, как "СИЗОД" и "средства индивидуальной защиты органов дыхания и зрения пожарных".

2.24. Согласно пункту 47 проекта Боевого устава боевые действия осуществляются в соответствии с положениями Боевого устава с учетом специфики зданий, сооружений, транспортных средств, технологических и электрических установок, оборудования, агрегатов, земельных участков, изделий и иного имущества, на которых произошел пожар (необходимо проведение АСР).

Невозможно определить, что понимается под "иным имуществом, на котором произошел пожар", а также порядок учета специфики указанных объектов при осуществлении боевых действий.

2.25. В соответствии с пунктом 49 проекта Боевого устава в целях спасения людей личным составом подразделений пожарной охраны осуществляются действия, направленные на предотвращение воздействия на людей (в том числе участников боевых действий) опасных факторов пожара и их сопутствующих проявлений, опасных факторов, характерных для аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций (ЧС).

Согласно пункту 50 проекта Боевого устава в целях спасения имущества личным составом подразделений пожарной охраны осуществляются действия, направленные на:

- предотвращение возможности дальнейшего распространения горения и создание условий для его ликвидации имеющимися силами и средствами;

- прекращение горения и исключение возможности его повторного возникновения;

- создание условий, предотвращающих угрозу взрыва, доведение до минимально возможного уровня воздействия взрывоопасных предметов, опасных факторов, характерных для аварий, катастроф и иных ЧС.

Анализируя данные нормативные предписания, не представляется возможным определить:

- что именно понимается под действиями, направленными на:

предотвращение воздействия на людей (в том числе участников боевых действий) опасных факторов пожара и их сопутствующих проявлений, опасных факторов, характерных для аварий, катастроф и иных ЧС;

предотвращение возможности дальнейшего распространения горения и создание условий для его ликвидации имеющимися силами и средствами;

прекращение горения и исключение возможности его повторного возникновения;

создание условий, предотвращающих угрозу взрыва, доведение до минимально возможного уровня воздействия взрывоопасных предметов, опасных факторов, характерных для аварий, катастроф и иных ЧС;

- порядок, сроки, форму (способы) совершения обозначенных выше действий;

- что понимается под "минимально возможным уровнем воздействия взрывоопасных предметов", "опасными факторами, характерными для аварий, катастроф", "иными ЧС".

Дополнительно к изложенному сообщаем, что дефиниция понятия "локализация пожара" уже предусмотрена в Федеральном законе N 69-ФЗ, в связи с чем полагаем целесообразным оптимизировать проектируемое регулирование, заменив формулировку "действия, направленные на предотвращение возможности дальнейшего распространения горения и создание условий для его ликвидации имеющимися силами и средствами" на формулировку "действия, направленные на локализацию пожара", одновременно указав, какие именно мероприятия входят в содержание данного понятия, а также порядок, форму (способы), сроки их надлежащего исполнения субъектами проектируемого регулирования.

2.26. Пунктом 51 проекта Боевого устава предусмотрено, что для решения основной боевой задачи осуществляется сосредоточение сил и средств подразделений пожарной охраны на одном из решающих направлений, определяемом РТП исходя из ранжированных по важности условий.

Невозможно определить, каким образом РТП устанавливается важность каждого из обозначенных в пункте 51 проекта Боевого устава условий, являющихся основанием для определения РТП выбранного направления тушения пожара (проведения АСР), а также что понимается под "местами наиболее интенсивного горения пожара", каким образом определяется указанное место.

2.27. В соответствии с пунктом 60 проекта Боевого устава при передаче руководства тушением пожара (проведением АСР) сменившийся РТП должен доложить действующему РТП об оперативно-тактической обстановке, сложившейся на месте пожара (проведения АСР), и об осуществляемых боевых действиях.

Анализируя пункт 60 проекта Боевого устава, представляется затруднительным определить:

- порядок, форму (способы), сроки представления доклада об оперативно-тактической обстановке, сложившейся на месте пожара (проведения АСР), и об осуществляемых боевых действиях;

- что понимается под "оперативно-тактической обстановкой, сложившейся на месте пожара (проведения АСР)".

2.28. Пунктом 62 проекта Боевого устава установлено, что РТП имеет право делегировать часть своих полномочий иным участникам боевых действий.

Не представляется очевидным, какие именно участники боевых действий понимаются под "иными участниками боевых действий".

2.29. Согласно пункту 63 проекта Боевого устава к исключительной компетенции РТП относятся: определение номера вызова; определение решающего направления; создание оперативного штаба; принятие решения об использовании газодымозащитной службы; определение сигнала отхода в случае возникновения опасности для участников боевых действий.

Исходя из содержания пункта 64 проекта Боевого устава, оперативный штаб в обязательном порядке создается РТП в случаях:

- объявления повышенного номера вызова (от "N 2" до "N 5") при сосредоточении на месте пожара достаточного количества должностных лиц на месте пожара;

- организации на месте пожара трех и более боевых участков.

Отмечаем, что закрытый перечень требований к РТП установлен статьей 22 Федерального закона N 69-ФЗ и прямо не предусматривает обозначенные выше обязанности РТП, также Федеральным законом N 69-ФЗ не предусмотрено делегированных полномочий по установлению дополнительных либо более широкой регламентации установленных требований к РТП в рамках ведомственного нормативного правового акта. Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона N 247-ФЗ обязательные требования могут быть установлены в случаях и пределах, которые предусмотрены федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Соответственно, полагаем целесообразным привести дополнительное обоснование регламентации обозначенных выше полномочий РТП либо исключить пункты 63, 64 проекта Боевого устава из текста проектируемого регулирования.

2.30. В соответствии с пунктом 69 проекта Боевого устава лица, входящие в состав оперативного штаба, осуществляют:

- анализ данных об обстановке на месте проведения боевых действий, передачу необходимой информации РТП и диспетчеру ПСГ (подразделения пожарной охраны);

- расчет потребности в силах и средствах подразделений пожарной охраны, необходимых для проведения боевых действий;

- составление планов-схем расстановки сил и средств подразделений пожарной охраны на различных этапах проведения боевых действий с использованием условных обозначений и допускаемых сокращений;

- меры по поддержанию боеготовности сил и средств подразделений пожарной охраны, участвующих в боевых действиях;

- взаимодействие с вышестоящими органами управления, дежурно-диспетчерским персоналом подразделений пожарной охраны, а также с территориальными и функциональными подсистемами РСЧС;

- контроль за выполнением задач, поставленных РТП;

- ведение документации оперативного штаба.

При этом не представляется возможным определить порядок, условия, сроки осуществления обозначенных выше действий лицами, входящими в состав оперативного штаба, а также содержание понятия "меры по поддержанию боеготовности сил и средств подразделений пожарной охраны, участвующих в боевых действиях".

2.31. Пунктом 77 проекта Боевого устава предусмотрены обязательные условия, при которых пожар считается ликвидированным.

Анализируя данные нормативные предписания, не представляется возможным определить, что понимается под "условиями для самопроизвольного возникновения горения".

2.32. Согласно пункту 78 проекта Боевого устава тушение пожаров на сетях электроснабжения осуществляется в соответствии с положениями Боевого устава, при условии соблюдения установленных для подразделений пожарной охраны Требований охраны труда, Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок, утвержденных приказом Минтруда России от 15 декабря 2020 г. N 903н, и иных нормативных правовых актов в области охраны труда.

Отмечаем, что данное проектируемое нормативное положение носит риск дублирования, так как подлежит исполнению в рамках положений действующего российского законодательства в области охраны труда, в связи с чем подлежит исключению из текста проекта Боевого устава.

Одновременно сообщаем о невозможности определить, что понимается под "иными нормативными правовыми актами в области охраны труда".

2.33. Пунктом 79 проекта Боевого устава предусмотрено, что для предупреждения взрыва на месте пожара осуществляются действия, направленные на исключение:

- образования взрывоопасной среды, возникающей путем смеси веществ (газов, паров, пыли) с воздухом и другими окислителями и веществами, склонными к взрывному превращению (далее - действия, направленные на исключение образования взрывоопасной среды);

- возникновения источника инициирования взрыва (открытое пламя, горящие и раскаленные частицы, электрические разряды, тепловые проявления химических реакций и механических воздействий, искры от удара и трения, ударные волны, электромагнитные и другие излучения) (далее - действия, направленные на исключение возникновения источника инициирования взрыва).

Анализируя пункт 79 проекта Боевого устава, представляется затруднительным определить:

- порядок, форму (способы), сроки надлежащего исполнения обозначенных выше действий, субъектный состав лиц, уполномоченный на исполнение действий;

- что понимается под "действиями, направленными на исключение образования взрывоопасной среды", "действиями, направленными на исключение возникновения источника инициирования взрыва", "другими излучениями", "другими окислителями и веществами, склонными к взрывному превращению".

2.34. Пунктами 80, 81, 82 проекта Боевого устава предусмотрены мероприятия, которые могут осуществляться при тушении пожара в условиях недостатка воды в зависимости от обстановки на месте пожара, при тушении пожаров при отрицательной температуре окружающей среды в зависимости от обстановки на месте пожара, при проведении боевых действий в условиях сильного ветра (свыше 6 баллов по шкале Бофорта).

Исходя из анализа представленных в пунктах 80, 81, 82 проекта Боевого устава требований, невозможно установить:

- порядок, форму (способы), сроки надлежащего исполнения обозначенных в пунктах 80, 81, 82 проекта Боевого устава мероприятий, субъектный состав лиц, уполномоченный на исполнение данных мероприятий;

- что понимается в пункте 80 проекта Боевого устава под: "мерами по использованию других огнетушащих веществ", "приспособленная для целей пожаротушения техника", "количеством, обеспечивающим непрерывную работу с учетом запасов и подвоза воды", "другие участки", "подручными средствами и материалами";

- что понимается в пункте 81 проекта Боевого устава под "достаточным количеством воды пожарных стволов", "мерами по предотвращению образования наледей на путях эвакуации людей и движения личного состава";

- что понимается в пункте 82 проекта Боевого устава под "подручными средствами и материалами", "внезапное изменение обстановки".

3. Разработчиком не учтен принцип законности, предусмотренный статьей 5 Федерального закона N 247-ФЗ, в следующей части.

В соответствии с частью 3 указанной статьи Федерального закона N 247-ФЗ соблюдение указанного принципа обеспечивается в том числе путем соблюдения требований к условиям установления обязательных требований, к числу которых, исходя из анализа части 1 статьи 10 Федерального закона N 247-ФЗ, относится в том числе объект установления обязательных требований.

Пунктом 22 проекта Боевого устава установлены требования к разведке.

Пунктами 25-28 проекта Боевого устава регламентированы требования к боевому развертыванию сил и средств подразделений пожарной охраны.

В связи с этим правовое регулирование является законным, когда соблюдаются условия установления содержащихся в нем обязательных требований, что не подразумевает возможности формулировать требования к объекту, на который они направлены, без непосредственного определения (конкретизации) указанного объекта либо в форме оценочного понятия.

При подобном способе изложения неопределенными с точки зрения законности являются понятия "разведка", "боевое развертывание сил и средств подразделений пожарной охраны".

Соответственно, содержание всех понятий, используемых при установлении в проекте акта обязательных требований к объектам регулирования, должно быть закреплено на уровне Федерального закона N 69-ФЗ с учетом необходимости соблюдения требований, установленных статьей 10 Федерального закона N 247-ФЗ.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить пункты 22, 25-28 проекта Боевого устава ввиду отсутствия закрепленных на уровне Федерального закона N 69-ФЗ понятий "разведка", "боевое развертывание сил и средств подразделений пожарной охраны" и, как следствие, возникающей неопределенности объектов правового регулирования.

Дополнительно к изложенному сообщаем, что из содержания пункта 22 проекта Боевого устава не представляется возможным определить:

- порядок, сроки, форму (способы) обследования (в том числе визуальное) объектов пожара (проведения АСР) и рядом расположенных помещений;

- порядок, сроки, форму (способы) опроса находящихся на месте вызова представителей органов публичной власти и администрации организаций, непосредственных владельцев объектов пожара, дежурного персонала;

- что понимается под "объектами пожара", "рядом расположенные помещения";

- критерии необходимости обследования соседних зданий, сооружений, транспортных средств, технологических установок, участков местности, каким нормативным правовым актом определены данные критерии.

Из анализа содержания пунктов 25-28 проекта Боевого устава невозможно установить:

- что понимается под "рабочим состоянием насоса ПА", "необходимым пожарно-техническим вооружением", "внешними признаками пожара";

- что понимается под "действиями, предусмотренными для этапов "подготовка к боевому развертыванию" и "предварительное боевое развертывание", "специальными работами", "перекрывными средствами пожаротушения";

- основания уточнения необходимости проведения боевого развертывания;

- критерии очевидности наличия одного из признаков опасных факторов пожара, каким нормативным правовым актом установлены данные критерии;

- порядок определения путей ввода сил и средств подразделений пожарной охраны на спасение людей, подачу огнетушащих веществ, проведение АСР и специальных работ на месте пожара.

4. Кроме того, в целях исключения риска возложения дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на снаряжение органов управления и подразделений пожарной охраны средствами обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения целесообразно в абзаце первом пункта 43 проекта Боевого устава слово "используют" заменить словами "могут использовать в том числе".

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

наличие проблемы разработчиком обосновано не в полной мере;

проект акта содержит обязательные требования в соответствии с Федеральным законом N 247-ФЗ;

проект акта не соответствует Федеральному закону N 247-ФЗ;

при учете замечания, изложенного в пункте 4 настоящего заключения, может быть сделан вывод об отсутствии в проекте акта положений, приводящих к возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, а также к снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) https://www.unfire01.ru/.

*(2) 431 + 600 + 1 012 = 2 043 рубля.

*(3) 3 200 + 3 000 + 21 500 = 27 700 рублей.

*(4) https://www.nfcom.ru/sizod.

*(5) https://city01.ru/.

*(6) 2 043 4 1 250 = 10 215 000 10,2 млн рублей.

*(7) 27 700 4 1 250 = 138 500 000 138,5 млн рублей.

*(8) 241 4 1 250 = 1 205 000 1,2 млн рублей.

*(9) 62 000 4 1 250 = 310 000 000 310 млн рублей.

*(10) 138,5 + 310 = 448,5 млн рублей.

*(11) https://www.rbauto.ru/.

*(12) https://moscow.drom.ru/spec/truck/water-tanker/.

*(13) https://exkavator.ru/trade/specialnye-avtomobili/peredvizhnye-masterskie-avarijno-remontnye-avtomobili/.

*(14) https://exkavator.ru/trade/passazhirskij-transport/avtobusy/novye/.

*(15) https://moscow.drom.ru/spec/truck/?distance=500.

*(16) 5,25 + 4,5 + 2,4 + 0,2375 + 1 = 13,4 млрд рублей.

*(17) 13,5 + 7,4 + 16,3 + 14,5 + 36,2 = 87,9 88 млрд рублей.