Заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменения в пункт 7 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных" (подготовлен Минсельхозом России 03.07.2024)

Заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменения в пункт 7 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных"
(от 03.07.2024)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменения в пункт 7 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных" (далее - проект акта), направленный Минсельхозом России (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия, и сообщает следующее.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/07/09-23/00141974). Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в период с 20 сентября по 14 ноября 2023 года.

Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта о подготовке нормативного правового акта, согласно которой в ходе публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений не поступило.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. По результатам рассмотрения представленных материалов установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены не в полной мере.

Согласно данным сводного отчета проект акта разработан в инициативном порядке на основании статьи 42 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166-ФЗ).

Проектом акта устанавливается, что оплата услуг связи по постоянной автоматической передаче информации для отраслевой системы государственного мониторинга водных биологических ресурсов о данных, касающихся осуществления рыболовства индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, о местоположении судов, осуществляющих морские ресурсные исследования и (или) добычу (вылов) водных биоресурсов, добыче (вылове) водных биоресурсов, производстве рыбной продукции, приемке, переработке, перегрузке, транспортировке и хранении уловов, выгрузке в портах, снабжении судов и установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами, а также об объеме находящихся на этих судах водных биоресурсов, продуктов их переработки и о данных об их транспортировке, перегрузке в море и выгрузке в портах должна производиться за счет собственных средств судовладельцев.

Отмечаем, что в соответствии со статьей 43.4 Закона N 166-ФЗ технические средства контроля в обязательном порядке устанавливаются на осуществляющие рыболовство самоходные суда с главным двигателем мощностью более пятидесяти пяти киловатт и валовой вместимостью более восьмидесяти тонн.

Проект акта согласован на заочном заседании рабочей группы в сфере рыболовства в полном составе при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 1 ноября 2023 г. N 226).

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования, по результатам которых Союз "Калининградская торгово-промышленная палата", ООО "УК НОРЕБО", Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Приморья направили замечания и предложения по проекту акта (справка прилагается), а Общероссийская общественная организация "Деловая Россия" и ОАО "Владморрыбпорт" сообщили об их отсутствии.

В соответствии с пунктом 4 Правил проведения оценки регулирующего воздействия целью оценки регулирующего воздействия проектов актов являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, положений, способствующих возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов и снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

Проектом акта определяются обязательные требования, правовые и организационные основы которых установлены Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

При установлении обязательных требований должны соблюдаться принципы законности, обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, исполнимости обязательных требований, содержание которых раскрывается в статьях 4-9 Закона N 247-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 5 Закона N 247-ФЗ соблюдение принципа законности обеспечивается в том числе путем соблюдения требований к условиям установления обязательных требований, определенных в статье 10 Закона N 247-ФЗ.

Обращаем внимание на наличие к проекту акта следующих замечаний, а также рисков принятия предлагаемого регулирования.

1. В соответствии со статьей 42 Закона N 166-ФЗ государственный мониторинг водных биологических ресурсов является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) на основании статьи 63 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.

Пунктом 3 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. N 994 (далее - Положение), определено, что он осуществляется в целях:

а) ежегодной оценки и прогноза изменений биологического состояния, численности, распределения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания под воздействием природных и антропогенных факторов;

б) внесения получаемой в процессе осуществления мониторинга информации в государственный рыбохозяйственный реестр;

в) подготовки ежегодной информации для включения в государственные доклады о состоянии окружающей среды;

г) своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания;

д) организации рационального использования водных биологических ресурсов, включая разработку и введение в установленном порядке ограничений рыболовства;

е) разработки мероприятий по сохранению водных биологических ресурсов, а также среды их обитания и включения их в правила рыболовства;

ж) оценки эффективности осуществляемых мероприятий по сохранению водных биологических ресурсов, а также среды их обитания;

з) государственного контроля в сфере охраны водных биологических ресурсов и контроля за местоположением и деятельностью судов, осуществляющих добычу (вылов) водных биоресурсов, приемку, переработку, перегрузку, транспортировку и хранение уловов, выгрузку в портах, снабжение судов и установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами, а также соблюдения ими правил рыболовства;

и) обеспечения потребностей государства, юридических лиц и граждан в достоверной информации о состоянии водных биологических ресурсов и среды их обитания, в том числе для разрешения споров в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

Минэкономразвития России отмечает, что, учитывая конституционный принцип приоритета публичных экологических интересов, на федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации лежит генеральная ответственность за организацию и проведение соответствующих мероприятий на всей территории Российской Федерации по сохранению окружающей среды, при этом конституционно предопределенная обязанность заботы о сохранении окружающей среды и экологической безопасности не препятствует рациональному использованию природных ресурсов в рамках предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Соответственно, принимая во внимание значение сбережения природы и окружающей среды в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, правовое регулирование отношений в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов должно быть направлено - через реализацию природоохранной функции, имеющей всеобщий характер, - на соблюдение баланса частных интересов субъектов экономической деятельности и публичных интересов человека и общества в целом в обеспечении экологического благополучия.

Одновременно отмечаем, что в пояснительной записке к проекту акта разработчиком декларируется, что передача данных в ФГБУ "ЦСМС" за счет средств судовладельцев позволит избежать затрат средств федерального бюджета для решения поставленных "задач по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла и по цифровой трансформации рыбохозяйственного комплекса", то есть, очевидно, вопросов, относящихся к компетенции органов публичной власти.

Минэкономразвития России обращает внимание, что предполагаемые затраты и иные издержки должны соответствовать рискам, на устранение которых они будут направлены, и не перекладываться государством на хозяйствующих субъектов в тех случаях, когда это не оправдано.

Соответственно, разработчику следует дополнительно обосновать целесообразность и необходимость принятия проектируемого регулирования как наиболее эффективного способа достижения целей государственного мониторинга водных биологических ресурсов, учитывая при этом необходимость исключения рисков наступления негативных последствий для развития отрасли рыболовства.

2. Согласно данным, приведенным разработчиком в сводном отчете, в настоящее время 954 судна, принадлежащие 355 хозяйствующим субъектам, обязаны в соответствии со статьей 43.4 Закона N 166-ФЗ обеспечивать передачу необходимых данных.

С учетом стоимости услуг отечественной спутниковой системы "Гонец", приведенной разработчиком в разделе 3 сводного отчета (стоимость передачи одной судовой позиции - 0,43 руб., общее количество передаваемых позиций в сутки - 144, стоимость передачи одного судового суточного донесения - 300 руб.), размер затрат на передачу данных в сутки с одного судна составит 361,92 рублей.

Аналогичные суточные затраты, исходя из данных, приведенных в сводном отчете, в расчете на одно судно, пользующееся зарубежной системой спутникового позиционирования судов "Инмарсат", составляют от 7 778,8 руб. до 10 873,96 руб. (в зависимости от используемых российских или иностранных станций приземления).

По данным разработчика*(1), 239 судов используют в составе оборудование технических средств контроля спутниковой системы "Гонец".

Соответственно, согласно проектируемому регулированию, в отношении 239 судов, использующих в составе оборудования технические средства контроля спутниковой системы "Гонец", совокупная сумма издержек соответствующих хозяйствующих субъектов может составить 86 498,88 руб. в сутки или около 13 млн руб. за год*(2).

Вариант стоимости проведения работ (оказания услуг) с использованием спутниковой системы "Гонец"	Количество объектов проектируемого регулирования	Совокупная сумма затрат хозяйствующих субъектов
86 498,88 руб. в сутки	239 судов	около 13 млн руб. в год

В свою очередь, в отношении 715 судов, использующих в составе оборудования технические средства контроля спутниковой системы "Инмарсат", совокупная сумма издержек соответствующих хозяйствующих субъектов может составить от 5 561 842 до 7 774 881,4 руб. в сутки или от 834 276 300 руб. до 1 166 232 210 руб. за год2.

Вариант стоимости проведения работ (оказания услуг) с использованием спутниковой системы "Инмарсат"	Количество объектов проектируемого регулирования	Совокупная сумма затрат хозяйствующих субъектов
от 5 561 842 руб. до 7 774 881,4 руб. в сутки	715 судов	от 834,2 млн руб. до более 1,16 млрд руб. в год

Таким образом, совокупная сумма расходов хозяйствующих субъектов, направленная на исполнение проектируемого регулирования в год с использованием обеих спутниковых систем, может составить примерно от 847 млн руб. до почти 1,18 млрд рублей.*(3)

Кроме того, вопрос стимулирования перехода судовладельцев на использование отечественной спутниковой системы "Гонец", который косвенно решается, по мнению разработчика, проектируемым регулированием, недостаточно им обоснован, поскольку не приведены достоверные данные о том, возможен ли переход на использование услуг отечественной спутниковой "Гонец" судами, использующими в настоящее время для передачи данных спутниковую систему "Инмарсат", без их оснащения новым оборудованием, а также возможных затратах на такой переход.

Отмечаем, что в пункте 7.1.5 раздела 7.1 сводного отчета, а также прилагаемом к нему протоколе стандартных издержек указано, что затраты на закупу технических средств не потребуются, так как они уже установлены на суда рыбопромыслового флота в соответствии с требованиями статьи 43.4 Закона N 166-ФЗ, при этом в разделе 3 сводного отчета разработчиком отмечается со ссылкой на поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Абрамченко В.В. от 30 ноября 2022 г. N ВА-П11-20558 необходимость переоснащения судов рыбопромыслового флота отечественными техническими средствами контроля.

В условиях отсутствия достоверных данных о необходимости переоборудования судов рыбопромыслового флота, расчета возможных затрат хозяйствующих субъектов на проведение указанных мероприятий, не представляется возможным дать оценку эффективности проектируемого регулирования, которое может вступать в противоречие с частью 1 статьи 9 и частями 1 и 3 статьи 6 Закона N 247-ФЗ, а также в условиях отсутствия верифицируемых данных о проведенном разработчиком анализе соотношения выгод (оценка предотвращаемого проектом приказа ущерба) и издержек субъектов экономической деятельности, направленных на реализацию предлагаемого регулирования, может носить обременительный характер.

3. Как следует из содержания сопроводительных материалов к проекту акта, пользователи водных биологических ресурсов, осуществляющие добычу (вылов) водных биологических ресурсов с использованием судов рыбопромыслового флота, обеспечивают постоянную передачу данных о своей промысловой деятельности в отраслевую систему мониторинга водных биологических ресурсов, оператором которой является федеральное государственное бюджетное учреждение "Центр системы мониторинга рыболовства и связи" (ФГБУ "ЦСМС"), подведомственное Росрыболовству. Расходы на оплату трафика по передаче судами рыбопромыслового флота данных об их местоположении несет в настоящее время ФГБУ "ЦСМС". Проектируемое регулирование обеспечит одновременную передачу данных в ФГБУ "ЦСМС" за счет средств судовладельцев, что, по мнению разработчика, по аналогии с действующими нормами в отношении торговых судов или маломерных судов, ведущих деятельность в приграничных районах, сэкономит средства федерального бюджета, несущего бремя расходов по оплате услуг связи, посредством которой передаются указанные данные*(4).

Отмечаем, что в указанных разработчиком в качестве примера в сводном отчете нормативных правовых актах в отношении торговых судов или маломерных судов, ведущих деятельность в приграничных районах (приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 17 июля 2000 г. N 74 "О создании глобальной автоматизированной системы мониторинга и контроля за местоположением российских морских и смешанных (река - море) плавания судов", а также приказ ФСБ России от 7 августа 2017 г. N 454 "Об утверждении Правил пограничного режима"), прямые указания на обязанность оплаты хозяйствующими субъектами услуг связи отсутствуют.

Согласно указанному содержанию проекта акта его положения относятся в соответствии с пунктом 6 Правил проведения оценки регулирующего воздействия к высокой степени регулирующего воздействия. Согласно пункту 8(1) Правил проведения оценки регулирующего воздействия в случае, если проекты актов имеют высокую степень регулирующего воздействия, они должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с Методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669.

Однако разработчиком отмена соразмерных требований в проекте акта не предусмотрена, о чем также указано в разделе 12 сводного отчета.

Одновременно Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета принципа соблюдения баланса частных и публичных интересов и оценки не только того, насколько разрабатываемое требование позволяет устранить (снизить) конкретный риск причинения вреда определенным охраняемым законом ценностям, но и того, насколько адекватны объективно прогнозируемые затраты субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности на соблюдение обязательного требования. Обязанности должны обуславливаться наличием высоких рисков для охраняемых законом ценностей, распределяться с учетом минимизации издержек как для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, так и для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации всех уровней, основанной на их предварительном расчете и сопоставлении.

Отсутствие в сводном отчете достаточных доводов в пользу установления проектируемой обязанности хозяйствующих субъектов производить за счет собственных средств оплату услуг связи по передаче данных в отраслевую систему государственного мониторинга водных биологических ресурсов не позволяет в полной мере сделать вывод о наличии баланса между избранным разработчиком регуляторным решением, методами его реализации и негативными эффектами, возникающими в связи с наличием проблемы, на устранение которой направлен предлагаемый способ регулирования, которые описаны в разделах 1 и 3 сводного отчета.

Проектирование необоснованных требований к субъектам предпринимательской и иной экономической деятельности создает условия для возникновения избыточных издержек, связанных с их исполнением, что не может быть поддержано.

Соответственно, разработчику с учетом необходимости соблюдения принципов обоснованности и исполнимости обязательных требований, установленных статьями 6, 9 Закона N 247-ФЗ, следует рассмотреть вопрос возможности государственного участия в решении обозначенной им проблемы (в том числе, например, оплате услуг связи для судов, использующих отечественную спутниковую систему "Гонец") или альтернативных способов ее решения.

4. Возложение на хозяйствующих субъектов обязанности производить за счет собственных средств оплату услуг связи по передаче данных в отраслевую систему государственного мониторинга водных биологических ресурсов фактически увеличивает объем действий, который они должны будут совершить, чтобы отсутствовали основания для привлечения их к ответственности за неисполнение в том числе приказа Минсельхоза России от 15 ноября 2018 г. N 525 "Об утверждении Порядка оснащения судов техническими средствами контроля, их видов, требований к их использованию и Порядка контроля функционирования технических средств контроля". Создаются риски такой трактовки обязанности судовладельца по обеспечению передачи сведений в отраслевую систему государственного мониторинга водных биологических ресурсов, согласно которой она будет включать в себя также необходимость заключения гражданско-правового договора с лицом, оказывающим услуги связи, и своевременное надлежащее исполнение гражданско-правовых обязательств перед ним в целях недопущения приостановки оказания данных услуг и, как следствие, невозможности постоянной передачи необходимых сведений в рамках государственного мониторинга водных биологических ресурсов.

Формируются потенциальные предпосылки для увеличения числа случаев привлечения к ответственности субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности при проведении контрольно-надзорной деятельности.

Разработчику следует проработать вопрос о возможности снижения регуляторной нагрузки на представителей предпринимательского сообщества, предусмотрев такую конструкцию проектируемого регулирования, которая исключит указанные риски.

Одновременно отмечаем, что статья 42 Закона N 166-ФЗ, в соответствии с которой утверждено Положение, не предполагает регулирование в нем вопросов, связанных с оплатой услуг связи по постоянной автоматической передаче указанной в пункте 6 данного Положения информации для отраслевой системы государственного мониторинга водных биологических ресурсов. Также в Законе N 166-ФЗ отсутствует прямое указание на правомочие возложения на хозяйствующих субъектов рассматриваемой обязанности.

Включение данной нормы в Положение расширяет их предметную область. Согласно части 3 статьи 2 Закона N 247-ФЗ обязательные требования могут быть установлены в случаях и пределах, которые определены федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Делегирование полномочий по установлению обязательных требований в данном случае не предусмотрено и рассматриваемое проектируемое положение не соответствует условиям установления обязательных требований Закона N 247-ФЗ.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

решение проблемы предложенным способом регулирования не обосновано;

проект акта не соответствует Закону N 247-ФЗ;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как было отмечено ранее, проект акта содержит обязательные требования в соответствии с Законом N 247-ФЗ.

Приложение: на 7 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Раздел 3 сводного отчета.

*(2) Исходя из 150 промысловых дней в году по данным, приведенным в разделе 9 сводного отчета.

*(3) По данным, полученным в рамках дополнительных публичных консультаций, отраженных в справке, прилагаемой к настоящему заключению, размер годовых затрат на исполнение проектируемого регулирования по отрасли может составить не менее 572,4 млн рублей.

*(4) Согласно данным раздела 3 сводного отчета в 2022 году совокупные траты ФГБУ "ЦСМС" на оплату услуг связи за передачу судами рыбопромыслового флота данных об их позиционировании с помощью технических средств контроля, установленных в обязательном порядке, составили 47 млн рублей.