Заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении Правил подготовки технических проектов разработки месторождений твердых полезных ископаемых" (от 04.12.2023 г. N 44972-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила N 1318), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении Правил подготовки технических проектов разработки месторождений твердых полезных ископаемых" (далее соответственно - проект приказа, Правила), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 раздела 1 сводного отчета об оценке регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) проект приказа разработан на основании:

пункта 8.1 статьи 3 и части 6 статьи 232 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1);

пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 г. N 1384 "О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных на установление правил разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, правил подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, а также на согласование этих правил";

абзаца второго пункта 9 Правил подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых, технических проектов строительства и эксплуатации подземных сооружений, технических проектов ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2021 г. N 2127 (далее - постановление N 2127);

пункта 1 плана-графика подготовки нормативных правовых актов по совершенствованию нормативного правового регулирования отношений недропользования в реализацию подпункта "о" пункта 3 раздела I протокола заседания Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности, утвержденного Гордеевым А.В. 31 июля 2020 г. N 7038п-П9.

Согласно пункту 1.6 раздела 1 сводного отчета целью проекта приказа является установление обязательных требований к подготовке технических проектов разработки месторождений твердых полезных ископаемых (далее соответственно - ТПР, ТПИ), расположенных на территории Российской Федерации (в том числе "новые территории"), во внутренних морских водах, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне, на участках недр, расположенных в Черном и Азовском морях, в пределах которых Российская Федерация осуществляет суверенитет, суверенные права или юрисдикцию в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя, в российской части (российском секторе) дна Каспийского моря, Мировом океане, включая требования к их составу и содержанию.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта приказа и сводного отчета в период с 3 по 28 апреля 2023 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта приказа размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта приказа: N 02/08/04-23/00137209).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил N 1318 были проведены публичные консультации (ПК) по проекту приказа с представителями субъектов экономической деятельности в период с 3 по 13 ноября 2023 года.

По итогам проведения ПК по проекту приказа в Минэкономразвития России поступили позиции ПАО НК "РуссНефть", ПАО "Кокс", АО "Зарубежнефть" и ООО "Афипский НПЗ", не содержащие замечаний и предложений в отношении предлагаемого разработчиком регулирования, а также позиции Российского союза промышленников и предпринимателей, Союза золотопромышленников, ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО "ГМК "Норильский никель", АО "Полиметалл УК", АО "Независимая нефтегазовая компания" и ООО "Газпром добыча Кузнецк", содержащие замечания, частично учтенные в настоящем заключении, а также предложения, рекомендуемые разработчику для рассмотрения, в отношении проектируемого регулирования (прилагаются).

В целях подготовки настоящего заключения необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 4 Правил N 1318 при оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 247-ФЗ).

По результатам рассмотрения проекта приказа и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту приказа, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Подпунктом "в" подпункта 1 пункта 12 Правил устанавливается требование о том,что при подготовке проектно-технических документов (ПТД) обязательно учитываются технические и экономические параметры, соответствующие заключению государственной экспертизы запасов, и иные сведения, содержащиеся в заключении государственной экспертизы запасов, в частности учитывается значение показателей потерь и разубоживания при добыче (не выше значений, принятых в материалах по технико-экономическому обоснованию кондиций, прошедших государственную экспертизу запасов (далее соответственно - ТЭО, кондиции).

Согласно информации*(1), представленной в рамках проведения ПК по проекту приказа, технические параметры могут составляться для отдельного участка месторождения ТПИ, в то время как показатели потерь и разубоживания в ТЭО определяются для типов руд месторождения и в разрезе рудников.

Показатели потерь и разубоживания в ТПР, разрабатываемых по мере освоения участка недр, могут отличаться от показателей ТЭО за счет изменения морфологии рудных тел*(2), установленного на основании проведения эксплуатационной разведки и отработки части запасов полезных ископаемых с течением времени после экспертизы ТЭО1.

По мнению участника ПК1, показатели ТЭО следует использовать как ориентировочные при определении только потерь, но не для величины показателя разубоживания.

В ТЭО кондиций экономические расчеты могут исчисляться (формироваться) в ценах периода со значительным экономическим результатом. Также в ТЭО могут содержаться предварительные параметры по отработке месторождения, детализируемые в ТПР, в которых они могут отличаться от принятых в ТЭО, поскольку могут быть основаны на более проработанных технических решениях и экономических расчетах*(3).

Полагаем целесообразным разработчику доработать подпункт "в" подпункта 1 пункта 12 Правил с учетом изложенного замечания либо исключить его.

2. Подпунктом 4 пункта 30 Правил устанавливается требование, в соответствии с которым раздел ТПР "Геологическое строение месторождения (участка недр)" должен содержать сведения о количестве балансовых и забалансовых запасов полезных ископаемых (по соответствующим категориям, а также по рудным телам (пластам и залежам) с приведением поблочной ведомости запасов полезных ископаемых по участку недр (участкам недр), учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых по состоянию на дату проектирования.

На практике конфигурация блоков при уточнении морфологии рудных тел по результатам доразведки и эксплуатационной разведки зачастую может приводить к объединению рудных тел, а не к разделению по блокам, в силу чего разделение запасов по блокам подсчета запасов может носить формальный характер и являться, как следствие, нецелесообразным1.

3. Абзацем одиннадцатым подпункта 3 пункта 33 Правил устанавливается,что календарный план ведения горных работ по отработке запасов полезных ископаемых должен включать периоды работы с проектным уровнем добычи и рентабельной отработки запасов полезных ископаемых, в том числе выделенных запасов с повышенным содержанием полезного компонента.

Из проектируемой нормы не представляется возможным определить:

критерии "повышенного содержания полезного компонента";

относительно каких именно значений определяется (будет определяться) "повышенное содержание полезного компонента";

имеется ли нормативный правовой акт, регулирующий вопросы "повышенного содержания полезного компонента".

Если такой нормативный правовой акт предусмотрен законодательством Российской Федерации, рекомендуем разработчику привести соответствующую ссылку в абзаце одиннадцатом подпункта 3 пункта 33 Правил.

4. Пунктами 20, 39 и 62 Правил, а также пунктом 6 Приложения N 1, пунктом 7 Приложения N 2 и пунктом 5 Приложения N 3 к Правилам регулируются мероприятия по размещению объектов капитального строительства и объектов инфраструктуры горного предприятия.

Пунктами 22, 41 и 64 Правил, а также пунктом 8 Приложения N 1, пунктом 9 Приложения N 2 и пунктом 7 Приложения N 3 к Правилам регулируются мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды.

4.1. Не представляется возможным оценить, зачем разработчик предусматривает проведение указанных мероприятий, принимая во внимание, что они могут быть уже регламентированы законодательством Российской Федерации*(4), вследствие чего создается риск несоблюдения части 2 статьи 7 Федерального закона N 247-ФЗ.

4.2. Законом N 2395-1 и Положением о Минприроды России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, не предусмотрены правовые основания для установления разработчиком мероприятий по размещению объектов капитального строительства и объектов инфраструктуры горного предприятия, в силу чего возникает риск несоблюдения части 3 статьи 2 Федерального закона N 247-ФЗ.

4.3. Согласно информации*(5), представленной Минпромторгом России, разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах и ТПР, которые до утверждения подлежат согласованию с комиссией, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр*(6).

Разработка месторождений всегда связана с необходимостью размещения различных объектов инфраструктуры горного предприятия, строительство и ввод в эксплуатацию которых осуществляются в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности5.

Строительство любого объекта капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство (за исключением установленных законом отдельных случаев), основанием для выдачи которого является утвержденная проектная документация, подготовленная в соответствии со статьей 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ), которая до утверждения подлежит в том числе экологической экспертизе в порядке, предусмотренном статьей 49 ГрК РФ.

Предметом согласования ТПР является проверка принятых решений на соответствие условиям пользования недрами, данным государственной экспертизы запасов, а также геологической информации о недрах*(7).

Вместе с тем разработчиком предлагается включить в состав ТПР раздел "Мероприятия по размещению объектов капитального строительства и объектов инфраструктуры горного предприятия", а также разделы "Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности", "Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны", "Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций", "Мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды", "Организация и технические решения приведении работ в опасных зонах" и "Управление производством, предприятием. Организация и условия труда работников".

При этом указанные сведения включаются в состав проектной документации, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", на основании которой выдаются разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства горнодобывающего предприятия в порядке, предусмотренном ГрК РФ.

В последующем указанные объекты эксплуатируются в соответствии с той проектной документацией, на основании которой они вводились в эксплуатацию.

Учитывая, что действующим законодательством не предусмотрено получение разрешения на строительство, а также возможность строительства и ввода в эксплуатацию объектов горнодобывающего предприятия на основании ТПР, считаем необходимым исключить из состава ТПР сведения, не являющиеся предметом рассмотрения и согласования в соответствии с постановлением N 2127.

5. Пунктами 44 и 66 Правил, а также пунктом 11 Приложения N 2 и пунктом 9 Приложения N 3 к Правилам регулируются вопросы обеспечения пожарной безопасности (ПБ).

Пунктом 45 Правил и пунктом 12 Приложения N 3 к Правилам регулируются меры и мероприятия в области гражданской обороны (ГО), а также мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций (ЧС).

Не представляется возможным определить обоснованность установления разработчиком обязательных требований в сферах ПБ, ГО и ЧС, принимая во внимание, что регулирование правоотношений в указанных сферах отнесено к компетенции МЧС России в соответствии с Положением о МЧС России, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868.

6. Пунктом 3 Правил устанавливается, что ТПР ТПИ подлежат утверждению пользователем недр после согласования в порядке, установленном в соответствии со статьей 232 Закона N 2395-1, а также получения в отношении отдельных технических решений, предусмотренных ТПР ТПИ, положительных заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности.

Не представляется возможным определить, какие именно "отдельные технические решения, предусмотренные ТПР" имеются в виду разработчиком проекта приказа, а также необходимость получения положительных заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности в отношении отдельных технических решений, предусмотренных ТПР ТПИ.

В статье 232 Закона N 2395-1 отсутствует обязанность получения в отношении отдельных технических решений, предусмотренных ТПР ТПИ, положительных заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности.

В приказе Минприроды России от 25 июня 2010 г. N 218 "Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья" также не предусматривается данное положение.

Правовое регулирование отношений, связанных с получением заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности установлено законодательством Российской Федерации в сфере градостроительной деятельности и законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности, вследствие чего предлагаемое в проекте приказа регулирование указанных вопросов представляется нецелесообразным и избыточным.

Кроме того, на основании пункта 1 Правил предлагаемым регулированием устанавливаются требования к структуре, содержанию и оформлению ТПР ТПИ, в силу чего регулирование вопросов процедуры рассмотрения согласования и утверждения ТПР ТПИ может являться обременительным для соответствующих пользователей недр.

7. Абзацем шестым подпункта "а" подпункта 1 пункта 33 Правил проектируется положение, согласно которому в случае разработки месторождения ТПИ открытым способом в ТПР включаются сведения о расчете допустимых отклонений уровня добычи полезных ископаемых.

В соответствии с информацией*(8), представленной в рамках ПК по проекту приказа, спрогнозировать уровень добычи с указанием отклонений в ТПР не представляется возможным.

При изменении потребности в добыче и использовании полезных ископаемых могут допускаться отклонения фактической годовой добычи полезных ископаемых от проектной без внесения изменений в ТПР8.

8. Пунктом 46 Правил устанавливается закрытый перечень требований к содержанию раздела ТПР "Экономическая оценка эффективности инвестиций".

Согласно информации8, представленной в рамках проведения ПК по проекту приказа, не представляется возможным оценить обоснование подпунктов 4-15 пункта 46 Правил, учитывая, что общераспространенные полезные ископаемые (песок, строительный камень, суглинок, песчано-гравийная смесь и т. д.) используются рядом организаций исключительно для обустройства нефтегазовых месторождений, в силу чего реализация общераспространенных полезных ископаемых не производится.

9. В подпункте "б" пункта 12 Правил используется понятие "система промышленной разработки месторождения ТПИ при подземном способе добычи".

При этом не представляется возможным определить, что именно понимается под "системой промышленной разработки", принимая во внимание отсутствие определения содержания соответствующего термина в законодательстве Российской Федерации.

Также невозможно определить критерии рациональности комплексирования горных работ (подпункт 4 пункта 11 Правил), размещения складов добытых полезных ископаемых, отвалов вскрышных и вмещающих пород (подпункт 4 пункта 27 Правил), наилучшей управляемости грузопотоков полезного ископаемого (подпункт 6 пункта 11 Правил), определения основных характеристик и свойств участка опытно-промышленной разработки (абзац первый пункта 15 Правил).

10. Подпунктом 2 пункта 12 Правил установлен перечень экономических параметров, которые обязательно учитываются при подготовке ПТД.

Не представляется возможным оценить обоснованность указанного обязательного требования, учитывая отсутствие мотивированной аргументации разработчика в сводном отчете по данному вопросу.

Указанное создает риск несоблюдения частей 1 и 3 статьи 6 Федерального закона N 247-ФЗ.

Также дополнительного обоснования требуют следующие положения Правил: подпункты "д" и "е" подпункта 1 пункта 12, подпункт 4 пункта 12, абзац третий пункта 26, абзац второй подпункта "б" подпункта 9 пункта 29, подпункт 7 пункта 32, пункт 43, подпункт 5 пункта 90 и пункт Б4 Приложения N 2 к Правилам (в частности, не дублирует ли пункт Б4 Приложения N 2 к Правилам, например, подпункты 1 и 2 пункта 40 Правил).

11. В пункте 70 Правил установлено, что ПТД должны содержать все данные, позволяющие производить анализ проектных решений без личного участия авторов.

Вместе с тем из пункта 70 Правил не представляется возможным определить значение словосочетаний "все данные, позволяющие производить анализ проектных решений без личного участия авторов" и "отдельные разделы".

В рамках ПК участником отмечено, что в ТПР может не производиться выбор оптимального варианта системы разработки (СР), так как данная работа может выполняться на стадии ТЭО*(9).

Изменение СР на стадии разработки ТПР может привести к увеличению срока ввода месторождения в эксплуатацию на несколько лет, поскольку указанное, в свою очередь, может привести к внесению изменений в ТЭО, корректировке проектной документации и повторному проведению государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы проектной документации9.

Корректировка установленных сроков ввода месторождения в промышленную разработку, в свою очередь, может привести к нарушению условий и требований лицензионного соглашения на право пользования недрами, возникновению просроченных договорных обязательств, переносу сроков уплаты налоговых платежей*(10), а также к общему удорожанию реализуемого инвестиционного проекта, что может привести к возникновению необоснованных финансовых расходов у пользователей недр и общему падению инвестиционной привлекательности сферы добычи полезных ископаемых9.

12. В соответствии с абзацем вторым пункта 26 Правил по решению пользователя недр для обоснования отличной от принятой в ТЭО кондиций системы промышленной разработки месторождения в составе ТПР обосновывается участок опытно-промышленных работ (ОПР). По результатам ОПР, в случае если вновь выбранная система разработки показывает ее эффективность по сравнению с ранее обоснованной в ТЭО кондиций, запасы полезных ископаемых месторождения подлежат переоценке.

Согласно сведениям3, представленным в ходе проведения ПК по проекту приказа, представляется нецелесообразным ставить в зависимость более детальные расчеты и решения ТПР от предварительных решений в ТЭО кондиций, так как указанное может привести к детализации ТЭО до уровня ТПР либо к необходимости подготовки дополнительного обоснования участка ОПР и при его положительных результатах - к переутверждению (переоценке) запасов полезных ископаемых.

Формирование зависимости технических и экономических показателей в ТПР от показателей, принятых в ТЭО кондиций, может являться нерациональным, поскольку создает риски увеличения нагрузки на пользователей недр и сроков согласования проектной документации, а также начала освоения месторождения3.

Таким образом, предлагается исключить абзац второй пункта 26 Правил.

13. В соответствии с пунктом 3 проекта приказа установлен срок вступления его в силу с 1 марта 2024 года.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона N 247-ФЗ положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или международным договором Российской Федерации, предусматривающими установление обязательных требований.

С учетом изложенного, принимая во внимание пункт 3 поручения Правительства Российской Федерации от 26 июня 2023 г. N 4366-П36-ДГ, разработчику следует рассмотреть вопрос о переносе срока вступления в силу проекта приказа на 1 сентября 2024 года.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта приказа с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете,Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

проект приказа не соответствует Федеральному закону N 247-ФЗ;

способ решения проблемы разработчиком обоснован не в полной мере;

в проекте приказа выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

проект приказа устанавливает обязательные требования в соответствии с Федеральным законом N 247-ФЗ.

-------------------------------------------

*(1) ПАО "ГМК "Норильский никель".

*(2) Под морфологией рудных тел понимается форма рудных тел.

*(3) АО "Независимая нефтегазовая компания".

*(4) Например, ГрК РФ, постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", Законом N 2395-1 и Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

*(5) Письмо Минпромторга России от 4 октября 2023 г. N БА-106442/17.

*(6) Статья 23.2 Закона N 2395-1.

*(7) Пункт 23 Правил подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых, технических проектов строительства и эксплуатации подземных сооружений, технических проектов ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденных постановлением N 2127.

*(8) ПАО "Сургутнефтегаз".

*(9) Российский союз промышленников и предпринимателей.

*(10) Налог на добычу полезных ископаемых.