О современных проблемах правовой регламентации и применения актов прокурорского реагирования в Российской Федерации и Республике Казахстан (Е.Р. Ергашев, журнал "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2016 г.)

О современных проблемах правовой регламентации и применения актов прокурорского реагирования в Российской Федерации и Республике Казахстан

Е.Р. Ергашев,

доктор юридических наук,

профессор, заведующий кафедрой

прокурорской деятельности УрГЮУ (Екатеринбург)

Журнал "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2016 г., с. 181-184.

Происшедшие в конце ХХ и начале XXI в. в Российской Федерации и Республике Казахстан изменения в законодательстве, регулирующем организацию и деятельность органов прокуратуры, затронули их функции, полномочия и правовые средства, направленные на обеспечение законности. Изменения коснулись и актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, хотя неодинаково отразились на реформе органов прокуратуры обеих стран. Да это и понятно, поскольку политическая и экономическая ситуация в них складывалась по-разному.

В Российской Федерации властные полномочия прокуроров существенно ограничили, что привело к снижению императивности как средств выявления нарушений закона, так и средств прокурорского реагирования, включая акты прокурорского реагирования. В органах прокуратуры Республики Казахстан властные полномочия прокуроров были ограничены в меньшей степени. Правда, в обоих государствах при ограничении полномочий прокуроров правовые средства, применяемые ими для обеспечения законности, значительно расширились, появились новые виды актов прокурорского реагирования.

Изменения законодательства повлияли на дефиниции актов прокурорского реагирования, поскольку определение понятия любого такого акта обусловлено полномочиями прокурора.

В юридической литературе акты прокурорского реагирования трактуются как специфические правовые средства, применяемые в установленном законом порядке компетентными должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления ими надзорных и ненадзорных полномочий и направленные на устранение выявленных нарушений закона, их причин и условий, восстановление нарушенной законности, а также привлечение к ответственности виновных лиц*(1). По сфере применения акты прокурорского реагирования принято подразделять на общие и специальные, по характеру - на предупредительные, пресекательные и карательные.

К актам прокурорского реагирования в силу Закона о прокуратуре РФ отнесены протест прокурора, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, требование прокурора об изменении нормативного правового акта, в соответствии с ч. 3 ст. 37 УПК РФ - требование прокурора, согласно ст. 7, 8 и 10 Закона о противодействии экстремистской деятельности - предупреждение и решение прокурора.

Кроме того, поскольку органы прокуратуры не осуществляют надзор за деятельностью судов, процессуальным законодательством предусмотрены ненадзорные акты прокурорского реагирования, приносимые на незаконные, с точки зрения прокурора, акты судов. Это апелляционное, кассационное, надзорное и частное представления, а также жалобы, приносимые прокурором на некоторые незаконные решения арбитражного суда. Отнесение перечисленных правовых средств прокурора к актам прокурорского реагирования традиционно.

В научной литературе данная тема исследована слабо: до сих пор нет единого мнения ученых и практиков относительно признаков, свойств актов прокурорского реагирования, дающих возможность отличить их от других правовых средств прокурора (исковых заявлений, заявлений, писем, информационных писем и т.д.).

Закон о прокуратуре Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2709 (с изм. и доп.) более определенно регламентирует правовые акты прокурора. Им посвящена гл. 3. В ст. 18 закреплена система правовых актов прокуратуры, в которую входят как традиционные акты прокурорского надзора (протест, представление, постановление, предостережение), так и относительно новые (постановление о возбуждении дисциплинарного производства (ч. 1 ст. 20), указание (ст. 22), заявление прокурора, включая исковое (ст. 23), санкция (ст. 21), предписание (ст. 24), обращение (ст. 25-2), разъяснение закона (ст. 26). К актам прокурорского реагирования также отнесены ведомственные акты Генеральной прокуратуры (ч. 1-1 ст. 18).

Сравнительный анализ таких традиционных для казахской и российской прокуратур актов прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение, постановление, свидетельствует об их большом сходстве. Во многом похожи их понятия, структура, содержание, сроки исполнения и уведомления прокурора о результатах рассмотрения акта прокурорского реагирования и исполнения его требований. Однако есть и различия.

Так, по Закону о прокуратуре Республики Казахстан протест (ст. 19) обладает большей (чем в российском законе) императивностью; по усмотрению прокурора действие опротестованного акта может быть приостановлено (исключение составляют лишь опротестованные акты, имеющие силу закона). Представление в ст. 25 указанного Закона дифференцировано по целям, указаны сроки уведомления прокурора о времени и месте рассмотрения представления (не менее трех календарных дней до дня рассмотрения), а также оговорены сроки (три рабочих дня) сообщения прокурору о результатах рассмотрения представления и принятых мерах. Этого нет в ст. 24 Закона о прокуратуре РФ. Предостережение (ст. 25.1) в отличие от аналогичного акта прокурорского реагирования, регламентированного ст. 25.1 Закона о прокуратуре РФ, применяется в отношении не только юридических, но и физических лиц. К тому же если в Казахстане предостережение объявляется в письменной форме, то у нас оно направляется в письменной форме и объявляется (только неясно, в каких случаях, при каких условиях).

Внимательное изучение законов о прокуратуре Российской Федерации и Республики Казахстан показывает наличие проблем в правовой регламентации актов прокурорского реагирования.

В Российской Федерации, например, прокуроры включают в резолютивную часть представления требование о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, хотя ст. 24 Закона о прокуратуре РФ не содержит подобной нормы. В ст. 25.1 Закона о прокуратуре РФ не определены субъекты - иные лица, в отношении которых может применяться предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, имеющих признаки экстремистской деятельности.

В Законе о прокуратуре РФ (ч. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 25 и ч. 3 ст. 27) есть противоречия КоАП (ст. 28.4), связанные с регулированием применения такого акта прокурорского реагирования, как постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25). Противоречие заключается в том, что в силу Закона прокурор ограничен в применении данного акта строго определенным кругом поднадзорных субъектов (это только должностные лица). Существует также несовпадение формулировок, используемых в Законе о прокуратуре РФ и административном законодательстве. Так, в ч. 2 ст. 22, ч. 1 ст. 25 и ч. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ и п. 1 ч. 1 ст. 25.11 КоАП говорится о том, что прокурор возбуждает производство об административном правонарушении, а в ч. 4 ст. 28.1 и ст. 28.4 КоАП РФ - возбуждает дело об административном правонарушении.

Помимо изложенного, в Законе о прокуратуре РФ отсутствуют нормы о таких применяющихся на практике актах прокурорского реагирования, как требование, предупреждение, решение о приостановлении деятельности поднадзорного объекта.

Проблемы правовой регламентации актов прокурорского реагирования существуют и в Республике Казахстан.

В Законе о прокуратуре Республики Казахстан, например, нет четкого разграничения между предостережением и разъяснением прокурора. Согласно ст. 26 разъяснение прокурора является превентивным актом прокурорского реагирования. На наш взгляд, оно почти тождественно предостережению прокурора о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1). Разница между ними состоит лишь в том, что разъяснение применяется исключительно в случаях незнания либо неправильного понимания физическими или юридическими лицами законодательных актов. Последствия применения разъяснения и предостережения одни и те же. Данные акты прокурорского реагирования идентичны и взаимозаменяемы, что подтверждает практика.

Еще одна проблема - отнесение санкций к актам прокурорского реагирования. Исходя из традиционного определения актов прокурорского реагирования в теории прокурорского надзора причислить к ним санкции прокурора довольно сложно. Акт прокурорского реагирования - это требование либо предложение прокурора устранить нарушение (возможное нарушение) закона, причины и условия, способствующие ему, восстановить законность и привлечь нарушителя к предусмотренной законом ответственности. Санкция прокурора подобных требований не содержит. Если цель акта прокурорского реагирования - устранение выявленных нарушений закона, то цель санкции - согласие либо несогласие поднадзорного субъекта с принятым прокурором решением.

До сих пор не устранена и проблема отнесения к актам прокурорского реагирования постановления прокурора о возбуждении дисциплинарного производства.

Необходимо отметить, что ч. 2 ст. 28 Закона о прокуратуре Республики Казахстан содержит принципиальное, на наш взгляд, положение, в соответствии с которым органы прокуратуры не подменяют другие государственные органы и не вмешиваются в деятельность организаций и частную жизнь граждан. Известно, что деятельность любой организации подразделяется на оперативную и хозяйственную. Решение ее руководителем вопроса о поощрении либо наложении взыскания на подчиненного - часть оперативной деятельности. В связи с этим возбуждение прокурором посредством своего постановления дисциплинарного производства в отношении работника (поднадзорного субъекта) за нарушения им закона (ст. 20) будет вмешательством органа прокуратуры в оперативную деятельность поднадзорных объектов.

Как показывает анализ законов о прокуратуре Российской Федерации и Республики Казахстан, перед учеными обеих стран стоят конкретные задачи по исследованию проблем правовой регламентации и практики применения актов прокурорского реагирования. Их решение будет способствовать повышению эффективности актов прокурорского реагирования в деле обеспечения законности.

Список литературы

Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Екатеринбург, 2016.

Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2003.

Прокурорский надзор в Российской Федерации: учеб. / под ред. Г.П. Химичевой. М., 2001.

Прокурорский надзор: учеб. / под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2004.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подобное определение (с некоторыми замечаниями) поддерживается большинством российских ученых-юристов (Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2003; Прокурорский надзор в Российской Федерации: учеб. / под ред. Г.П. Химичевой. М., 2001; Прокурорский надзор: учеб. / под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2004; Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Екатеринбург, 2016 и др.).