Вопрос: Муниципальное бюджетное учреждение дополнительного образования в рамках установленного муниципального задания организует работу спортивных кружков и секций для детей и подростков. Услуги формально предоставляются бесплатно. Однако средств получаемой на это от учредителя субсидии не хватает. Учреждению приходится восполнять часть финансирования за счет целевых благотворительных взносов от родителей. Возможно ли изменить такое положение дел и оказывать в рамках муниципального задания указанные услуги на частично платной основе, получая недостающие средства на их оказание в виде платы за услуги от их потребителей? Какие здесь... (журнал "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2017 г.)

Муниципальное бюджетное учреждение дополнительного образования в рамках установленного муниципального задания организует работу спортивных кружков и секций для детей и подростков. Услуги формально предоставляются бесплатно. Однако средств получаемой на это от учредителя субсидии не хватает. Учреждению приходится восполнять часть финансирования за счет целевых благотворительных взносов от родителей. Возможно ли изменить такое положение дел и оказывать в рамках муниципального задания указанные услуги на частично платной основе, получая недостающие средства на их оказание в виде платы за услуги от их потребителей? Какие здесь могут быть ограничения и риски?

К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике

Института экономики города (Москва)

Журнал "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2017 г., с. 31-36.

Такое можно встретить нередко - учреждению не хватает выделяемых бюджетных средств на оказание услуги и ему приходится, если говорить прямо, производить "поборы" с потребителей услуги. Данная ситуация характеризуется двусмысленностью и отсутствием прозрачности отношений поставщика услуги и ее потребителей - с одной стороны, декларируется бесплатность оказания услуги, а с другой, чтобы ее получить, потребителю необходимо в "добровольно-принудительном порядке" выступать в роли "благотворителя". И здесь, безусловно, возникает почва для различных неудобных и даже скандальных случаев - одни потребители безропотно это принимают, а другие, понимая незаконность обязательного характера "добровольных пожертвований", могут требовать от учреждения бесплатного получения услуги и в зависимости от степени своей настойчивости и позиции учреждения либо добиваться своего, либо сталкиваться с отказами в предоставлении услуги со стороны учреждения под теми или иными предлогами (отсутствие мест и т.д.).

Действительно, альтернативой в этой ситуации может быть оказание услуг в рамках муниципального задания на частично платной основе, поскольку в принципе законодательно такое предусмотрено: в состав муниципального задания могут включаться "предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ" (ч. 1 ст. 69.2 БК РФ).

Вместе с тем следует отметить, что формулировка "частично платные услуги" (то есть их оказание финансируется и учредителем учреждения, и потребителем услуги) встречается в действующей "надотраслевой" федеральной нормативно-правовой базе только применительно к автономным учреждениям. В частности, данная формулировка присутствует в правилах опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения - согласно им автономное учреждение обязано в составе указанного отчета в числе прочего сообщать сведения о количестве потребителей, "воспользовавшихся частично платными услугами"*(1).

Но наряду с этим данное понятие в отношении как автономных, так и бюджетных учреждений может использоваться в федеральных отраслевых нормативных правовых актах - например, в федеральном законодательстве о культуре говорится, что учредитель организации культуры, созданной в форме бюджетного или автономного учреждения, осуществляет финансовое обеспечение деятельности бюджетного или автономного учреждения, связанной с выполнением работ, оказанием услуг для потребителя в соответствии с заданиями учредителя бесплатно или частично за плату*(2). Хотя автору статьи неизвестны федеральные нормативные правовые акты с аналогичными положениями касательно сферы образования, по его мнению, данное понятие может применяться и в отношении бюджетных образовательных учреждений.

Примечание. Бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги в рамках госзадания, если федеральное законодательство не гарантирует бесплатное предоставление тех или иных услуг.

Однако при включении в состав муниципального задания услуг, которые оказываются на частично платной основе, следует учитывать, что делать это законодательство позволяет "если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе" (см. выше)*(3). Проблема здесь такова: отраслевое федеральное законодательство не содержит каких-либо прямых норм о том, что те или иные конкретные услуги должны оказываться потребителям именно за плату.

Поэтому в практике приходится идти "от обратного": бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги в рамках государственного или муниципального задания, если федеральное законодательство не гарантирует бесплатное предоставление тех или иных услуг.

Так, в сфере образования федеральное законодательство гарантирует общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, на конкурсной основе - высшего образования, если гражданин получает его впервые*(4). Обратим внимание, что дополнительного образования в этом "гарантийном" перечне бесплатных видов образования нет. Следовательно, в рамках государственного или муниципального задания бюджетное учреждение не вправе оказывать за плату указанные выше бесплатные виды образования, но может оказывать за плату образовательные услуги, относящиеся к дополнительному образованию.

Важный момент: если учредитель включает в государственное или муниципальное задание бюджетному учреждению оказание той или иной услуги, то он должен в том или ином объеме финансировать оказание этой услуги - в соответствии с федеральным законодательством ситуация, когда услуга в задании бюджетного учреждения присутствует, а учредитель никак не финансирует ее оказание, недопустима*(5). Услугу, присутствующую в задании, оказывать потребителю за плату можно только при условии, что ее оказание финансируется из двух источников: из бюджета и из "кармана" потребителя - для последнего услуга является частично платной.

Но обратим внимание на одну особенность, отличающую правовое положение бюджетных учреждений от автономных. В федеральном законодательстве об автономных учреждениях в качестве источников финансового обеспечения выполнения таким учреждением государственного (муниципального) задания упоминаются не только бюджетные субсидии, но и "иные не запрещенные федеральными законами источники"*(6). А в отношении бюджетных учреждений речь идет исключительно о средствах субсидий*(7). Нельзя не признать, что данное положение может являться аргументом в пользу иногда высказываемой точки зрения, согласно которой бюджетное учреждение не вправе оказывать частично платные услуги в рамках государственного (муниципального) задания - все услуги, включенные в это задание, должны финансироваться за счет бюджетной субсидии. Хотя сложившейся практике такая точка зрения противоречит - услуги, оказание которых финансируется из "двух карманов", в деятельности бюджетных учреждений встречаются сплошь и рядом (музеи, театры, школы искусств, учреждения дополнительного образования и т.д.).

Еще следует отметить, что в отношении муниципальных учреждений (в том числе бюджетных) установление тарифов на оказываемые ими услуги относится к полномочиям органов местного самоуправления*(8). Таким образом, цены на услуги дополнительного образования, указываемые в муниципальном задании бюджетному учреждению, должны быть уже предварительно утверждены органом местного самоуправления. Например, в МБУ ДО "Центр развития творчества детей и юношества N 2 Железнодорожного района г. Орла" по согласованию с учредителем с 01.09.2016 были установлены следующие цены на отдельные дополнительные образовательные услуги: 100 руб. за одно занятие с одного учащегося при оказании услуги "Бальные танцы (обучение танцам)" и при оказании услуги "Хозяйка усадьбы (обучение садоводству, цветоводству, флористике, ведению хозяйства и т.д.)"*(9).

Что касается рисков перехода от механизма "добровольных пожертвований" к механизму оказания частично платных услуг, эти риски лежат как в налогово-стоимостной, так и в политической плоскостях.

Налогово-стоимостные риски заключаются в том, что при оказании муниципальным учреждением платной услуги может возникать необходимость уплаты НДС, а следовательно, стоимость услуги для потребителя и (или) объем бюджетной составляющей в финансовом обеспечении оказания услуги должен учитывать эти новые налоговые расходы. Налоговое законодательство не признает объектом обложения НДС оказание услуг бюджетными учреждениями в рамках государственного (муниципального) задания, но только в том случае, если источником финансового обеспечения является субсидия из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (п. 4.1 ч. 2 ст. 146 НК РФ). Следовательно, если источник финансового обеспечения оказания услуги не только субсидия из бюджета, но и средства потребителей услуг, то данная норма уже не действует. Однако в конкретном рассматриваемом случае такой риск все же не появляется, поскольку налоговое законодательство освобождает от уплаты НДС реализацию услуг по проведению занятий с несовершеннолетними детьми в кружках, секциях (включая спортивные) и студиях*(10), реализацию дополнительных образовательных услуг, оказываемых некоммерческими образовательными организациями дополнительных образовательных услуг, соответствующих уровню и направленности образовательных программ, указанных в лицензии, за исключением консультационных услуг (п. 14 ч. 2 ст. 149 НК РФ).

Политические же риски заключаются в том, что явное обозначение оказания тех или иных услуг муниципальными учреждениями как частично платного может быть использовано определенными местными политическими силами в качестве повода для обвинения в "коммерциализации" услуг муниципальных учреждений. Хотя на расходах потребителей услуги, которые и сейчас вынуждены для ее получения осуществлять "добровольные пожертвования", это изменение фактически может никак и не отразиться - просто все будет, как говорится, названо своими именами.

1 января 2017 г.

*(1) Подпункт "в" п. 3 Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.10.2007 N 684.

*(2) Статья 46 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1.

*(3) Часть 1 ст. 69.2 БК РФ.

*(4) Часть 3 ст. 5 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

*(5) Часть 6 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях).

*(6) Часть 4 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(7) Часть 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

*(8) Пункт 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

*(9) См. creativ-orel.ru/files/uploads/files/perechen-2016.pdf.

*(10) Пункт 4 ч. 2 ст. 149 НК РФ.