Вопрос: Является ли нарушением законодательства несоответствие между фактическими расходами бюджетного учреждения средств субсидии, предоставленной на выполнение госзадания, и расходами, отраженными в его плане финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД)? Имеет ли здесь место нецелевое расходование бюджетных средств? (журнал "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2017 г.)

Является ли нарушением законодательства несоответствие между фактическими расходами бюджетного учреждения средств субсидии, предоставленной на выполнение госзадания, и расходами, отраженными в его плане финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД)? Имеет ли здесь место нецелевое расходование бюджетных средств?

К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике

Института экономики города (Москва)

Журнал "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2017 г., с. 36-39.

Наличие у бюджетного учреждения ПФХД обязательно, и эта обязанность закреплена федеральным законодательством о некоммерческих организациях - данный план входит в перечень документов, открытость и общедоступность которых учреждение должно обеспечивать*(1). ПФХД составляется и утверждается согласно порядку, определенному учредителем, и в соответствии с требованиями, установленными Минфином*(2).

ПФХД составляется на финансовый год или финансовый год и плановый период*(3), поэтому вполне объяснимо, что в ходе такой деятельности у учреждения может возникать необходимость тратить финансовые средства не в полном соответствии с утвержденным документом - например, по каким-то расходным статьям в силу тех или иных причин происходит перерасходование средств, по другим - недорасходование и т.д. На практике нередко учредитель требует от учреждения вносить изменения в ПФХД перед каждым расходованием средств, которое не соответствует запланированному. Такое требование, во-первых, вызывает организационные сложности, а во-вторых, по своей сути план становится в этом случае аналогом бюджетной сметы, хотя именно отказ от сметного финансирования заявлялся в свое время как одна из задач реформирования правового положения бюджетных учреждений*(4).

Примечание. В федеральной нормативной правовой базе нет положений, устанавливающих, что расходование средств не в соответствии с ПФХД является нарушением.

Но тем не менее в федеральной нормативной правовой базе отсутствуют какие-либо положения, устанавливающие, что расходование средств не в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности является нарушением. Иногда требование учредителя о строгом соответствии фактических расходов запланированным объясняется им ссылкой на правила бюджетного учета в бюджетном учреждении, однако эти правила, опять же, не содержат требования о соответствии фактических расходов запланированным, а лишь определяют, каким образом учреждение учитывает и отчитывается о фактических расходах, в том числе в сравнении с запланированными показателями*(5).

Безусловно, такое положение дел не говорит о том, что бюджетное учреждение при осуществлении расходов вообще может не обращать внимания на свой план финансово-хозяйственной деятельности. Изменять расходы учреждению следует только при наличии объективной необходимости, а при составлении отчета об исполнении плана предоставлять сведения, обосновывающие данные изменения. Причем если фактические расходы заметно отличаются от запланированных, а объективных обоснований тому учреждение предоставить в своем отчете не в состоянии, то для учредителя это может послужить поводом рассмотреть вопрос о степени управленческой компетентности руководителя учреждения.

Примечание. При объективной необходимости изменять расходы бюджетное учреждение вправе. Но при составлении отчета об исполнении ПФХД оно должно обосновать эти изменения.

Что касается понятия "нецелевое расходование бюджетных средств", оно раскрывается в бюджетном законодательстве - "направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств" (ч. 1 ст. 306.4 БК РФ). В свою очередь, определение понятия "бюджетные средства" в законодательстве отсутствует. И хотя бюджетное учреждение не подпадает под определение "получатель бюджетных средств"*(6), вопрос о том, являются ли все-таки средства получаемой им субсидии бюджетными средствами, не имеет нормативно закрепленного ответа. А этот вопрос важен, поскольку если считать средства субсидии бюджетными, а учредитель в соглашении о предоставлении учреждению субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания установит требование о расходовании средств субсидии в соответствии с планом ФХД, то расходование учреждением средств субсидии не в соответствии с планом может быть признано нецелевым использованием.

Однако здесь можно опираться на позицию Минфина, согласно которой понятие "нецелевое использование бюджетных средств" не относится к использованию средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания*(7). А учитывая, что бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса, и субсидия, поступившая учреждению, не является средствами бюджета, к указанным средствам не могут применяться нормы бюджетного законодательства РФ о нецелевом использовании бюджетных средств*(8).

Следовательно, даже если в соглашении о предоставлении субсидии учреждению и будет присутствовать требование о расходовании ее средств в соответствии с планом ФХД, а учреждение нарушит это требование, нормы федерального законодательства об административных правонарушениях*(9) тут применяться не будут.

Вместе с тем Минфин указывает, что использование учреждением средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания не в соответствии с условиями и целями ее предоставления, установленными соглашением, может повлечь наступление ответственности для учреждения, определенной в самом соглашении. Хотя на практике в соответствующих разделах соглашений, как правило, прописываются лишь общие фразы об ответственности сторон за невыполнение своих обязательств в силу законодательства РФ, указываются размер средств субсидии, подлежащих возврату при том или ином уровне "недовыполнения" задания, и т.п. Но встречаются и положения, определяющие именно ответственность (опять же, "в силу законодательства РФ") за нецелевое использование средств субсидии, хотя, как было сказано выше, применимость норм КоАП РФ здесь сомнительна.

Также отметим, что согласно этой же позиции Минфина*(10) при составлении и ведении ПФХД бюджетное учреждение имеет право самостоятельно перераспределять средства субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания по видам расходов в зависимости от потребности учреждения.

1 января 2017 г.

--------------------------------------------------------------------------

*(1) Пункт 6 ч. 3.3 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях.

*(2) Требования к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утв. Приказом Минфина РФ от 28.07.2010 N 81н.

*(3) Приказ Минфина РФ N 81н.

*(4) См., например, Бюджетная система РФ: итоги переходного периода в реформировании бюджетных учреждений страны (интервью с С.В. Ячевской, директором правового департамента Министерства финансов РФ), 2012.

*(5) Приказ Минфина РФ от 25.03.2011 N 33н "Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений".

*(6) Статья 6 БК РФ.

*(7) Письмо Минфина РФ от 29.04.2016 N 02-03-06/25186.

*(8) Письмо Минфина РФ N 02-13-07/3919, Федерального казначейства N 42-7.4-05/5.1545 от 26.09.2012.

*(9) Статья 15.14 КоАП РФ.

*(10) Письмо Минфина РФ от 29.04.2016 N 02-03-06/25186.