Оптимизация мер социальной поддержки в региональных бюджетах на основе критериев нуждаемости (Е.И. Андреева, Д.Г. Бычков, О.А. Феоктистова, журнал "Финансы", N 9, сентябрь 2016 г.)

Оптимизация мер социальной поддержки в региональных бюджетах на основе критериев нуждаемости

Е.И. Андреева,

старший научный сотрудник

Центра бюджетной политики

Научно-исследовательского финансового института

Минфина России

Д.Г. Бычков,

ведущий научный сотрудник Центра,

кандидат социологических наук

О.А. Феоктистова,

ведущий научный сотрудник Центра,

кандидат экономических наук

Журнал "Финансы", N 9, сентябрь 2016 г., с. 13-20.

В проекте "Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов" отмечается, что антикризисный бюджетный маневр в 2014-2015 гг. позволил обойтись без сокращения действующих социальных обязательств за счет использования значительного объема накопленных резервов. Это дало органам власти время для выработки плана приведения уровня и структуры расходных обязательств бюджета в соответствие со складывающимися более ограниченными бюджетными возможностями. В рамках этого приведения бюджетных обязательств в соответствие с бюджетными возможностями власти субъектов РФ реализуют свои планы мероприятий по оптимизации бюджетных расходов, в частности - социальных, в том числе за счет повышения эффективности предоставления региональных мер социальной поддержки.

Так, в докладе "Об основных направлениях повышения эффективности расходов в субъектах Российской Федерации", обнародованном Минфином России в апреле 2016 г., отмечается, что регионы, в целях повышения эффективности мер социальной поддержки населения, в настоящее время реализуют или планируют реализовать меры по совершенствованию организации социальной поддержки [6]. Одной из основных таких мер является инвентаризация региональных направлений социальной поддержки. Так, в 2015 г. ее провели как минимум 23 региона.

Кроме того, мероприятия органов власти регионов по совершенствованию нормативно-правовых основ социальной поддержки направлены на оптимизацию условий ее предоставления. Оптимизация в том числе предусматривает отмену или приостановление предоставления ранее установленных самими регионами мер, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, уточнение условий назначения мер отдельным категориям получателей, приостановление индексации социальных выплат, которые закреплены за отдельными категориями граждан региональным законодательством, ограничение сроков, на которые назначается предоставление мер социальной поддержки, замену нескольких мер (в том числе в натуральной форме) на единую денежную выплату [6].

Проведенный в Докладе анализ дает исчерпывающую статистику о том, сколько регионов охвачено мероприятиями по повышению эффективности мер социальной поддержки. Однако, как отмечается там же, в реализации региональными властями данных мероприятий прослеживается фрагментарный (точечный) подход, из-за чего невозможно ответить на вопрос, как связаны между собой состояние региональных бюджетов и масштабы проводимых мероприятий по совершенствованию систем социальной поддержки.

Данная статья призвана восполнить этот пробел: проанализировав архитектуру и целевое назначение региональных мер социальной поддержки. А авторы выделили ключевые проблемы - "болевые точки" - в практике реализации этих мер в текущих бюджетных условиях.

Архитектура мер социальной поддержки на региональном уровне

В 2016 г. авторами была проведена инвентаризация мер социальной поддержки на региональном уровне. Ее целью была подготовка предложений органам исполнительной власти субъектов РФ по оптимизации системы мер социальной поддержки, основанной на усилении адресности, и введении критериев нуждаемости при предоставлении данных мер*(1).

В отношении каждой меры социальной поддержки была определена категория, а при необходимости - группы (подкатегории) получателей. В последнем случае одна и та же мера, предоставляемая двум разным группам, инвентаризировалась как две отдельные меры. Также учитывалась регулярность предоставления меры (единовременные или регулярные - ежемесячные, ежеквартальные, ежегодные) и форма ее предоставления (денежные выплаты или в натуральной форме), при этом в отношении мер, предусматривающих на практике обе формы предоставления, авторы учитывали их как отдельные меры.

Инвентаризация позволила классифицировать региональные меры социальной поддержки по их целевому назначению, чтобы оценить, достигает ли та или иная мера своей цели. Были выделены следующие классификационные группы мер социальной поддержки, которые представлены почти во всех субъектах РФ:

1. Меры за особые заслуги гражданам, предоставляемые в соответствии с их социальным, общественным статусом. В первую очередь, к числу получателей данных мер относятся ветераны труда и ветераны труда региона (при их наличии), почетные граждане региона и лица, награжденные различными званиями и знаками, труженики тыла и приравненные к ним, ветераны военной и государственной службы, ветераны и инвалиды боевых действий, военнослужащие и лица рядового и начальствующего состава, спортсмены, имеющие высокие награды и звания, и их тренеры, а также члены семей некоторых из представленных категорий и др.

В некоторых регионах встречаются уникальные категории получателей мер социальной поддержки, например "активисты ветеранских организаций" из числа ветеранов труда; или уж совсем экзотический вариант меры - обеспечение жильем призеров Общероссийского фестиваля красоты "Краса России-2014".

Кроме того, многие регионы предоставляют меры социальной поддержки т.н. "федеральной категории льготников": к ним относятся в том числе ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны (а также другие категории получателей по этому направлению), Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы, лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда", "Почетный донор", орденом "Родительская слава", женщины, удостоенные знака отличия "Материнская доблесть" (а иногда и не удостоенные, но родившие и воспитавшие, например, 10 детей и более), и др.

2. Меры, предоставляемые в связи с особыми условиями труда (службы), распространяются на граждан, в отношении которых, по существу, государство выступает как работодатель, а меры фактически представляют собой "социальный пакет" работника, т.е. по своему целевому назначению не являются социальной поддержкой населения.

Здесь, как и в предыдущей классификационной группе, есть стандартные для всех регионов категории получателей и особые. К числу получателей данных мер относятся государственные и муниципальные служащие, включая пенсионеров из их числа, педагогические и медицинские работники, т.н. "сельские специалисты" (работники образовательных и медицинских учреждений, учреждений культуры, ветеринарной службы, социальных служб и пр.), а также часто молодые специалисты из этих категорий; работники противопожарной службы, добровольные пожарные и сотрудники ряда других специальных служб, а также члены семей указанных категорий граждан; часто - студенты и интерны региональных учебных заведений и др.

Среди особых случаев можно привести в пример такие категории получателей, как "руководители государственных предприятий, депутаты региона", "члены всероссийских творческих союзов писателей, художников, композиторов, театральных деятелей" и их вдовы (вдовцы). В этот же ряд можно поставить и такую уникальную категорию, как "вдова погибшего при исполнении служебных обязанностей прокурора".

Таким образом, в эту классификационную группу попадают категории граждан, которые получают различные меры социальной поддержки только потому, что являются работниками (или членами семьи) в той или иной сфере, а не потому, что они подвержены каким-то социальным рискам или являются нуждающимися в помощи. Тем более их нельзя отнести к малообеспеченным гражданам.

Но если обратить внимание на кредиторскую задолженность в некоторых регионах, то можно легко заметить, что долги могут быть по выплатам всем категориям получателей, кроме входящих в эту классификационную группу: например, по доплатам к пенсии госслужащих она практически всегда отсутствует.

3. Меры по поддержке семьи и детей. Получателями данных мер являются семьи с детьми, дети, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их опекуны и усыновители, дети и жены военнослужащих срочной службы и другие категории. В эту классификационную группу включаются все меры социального характера в сфере образования, которые финансируются через орган управления образованием. Как раз в этой классификационной группе набор категорий получателей практически одинаков по всем регионам. Здесь существенные региональные различия наблюдаются не в получателях, а в мерах социальной поддержки, которые им предоставляются. Так, например, в одном из регионов, помимо существенного набора мер, которые получают многодетные семьи, есть также "Ежегодная денежная выплата в связи с празднованием Светлого Христова Воскресенья - Пасхи", которую получают все многодетные семьи независимо от их религиозных убеждений и вероисповедания.

4. Меры компенсационного характера предоставляются с целью возмещения вреда, нанесенного здоровью, при потере или получении ущерба личному имуществу, нарушенных прав граждан. Здесь практически во всех регионах поддерживаются одновременно и региональная, и федеральная категории льготников. Данные меры получают реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, а также члены их семей, бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, граждане, пострадавшие от радиации, и приравненные к ним категории граждан, инвалиды вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при исполнении обязанностей военной службы, службы в органах внутренних дел в районах боевых действий, супруги, дети и члены семей граждан, погибших при исполнении служебных обязанностей и в результате террористических актов, доноры (в отличие от почетных доноров), и т.д.

Эта классификационная группа характеризуется тем, что именно в нее часто входят категории получателей, которые есть только в этом и ни в каком другом регионе: например, граждане, пострадавшие в результате террористических актов, граждане, пострадавшие в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, и т.п.

5. Меры, предоставляемые в связи с ограничениями жизнедеятельности у граждан, вызванными нарушениями здоровья. В отличие от мер компенсационного характера их установление не связано с нанесением вреда здоровью граждан действиями (бездействием) со стороны государства. К числу получателей относятся инвалиды, дети-инвалиды и имеющие ограниченные возможности здоровья, семьи, имеющие детей-инвалидов, граждане, страдающие орфанными заболеваниями, больные туберкулезом и др. В эту классификационную группу включены также и меры социального характера в сфере здравоохранения, которые финансируются через органы управления здравоохранением.

6. Адресные меры поддержки материального положения граждан и семей, предоставляемые с учетом их доходов, в том числе поддержка детей и родителей, беременных женщин и кормящих матерей, малоимущих семей, одиноких и одиноко проживающих неработающих пенсионеров, семей, состоящих из неработающих пенсионеров, отдельных категорий обучающихся из малоимущих семей и др.

7. Меры, направленные на содействие занятости. Это в первую очередь пособие по безработице в соответствии с Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

В некоторых регионах встречается группа мер, направленных на поддержку беженцев и переселенцев, а также отдельная группа мер по поддержке всех пожилых граждан, без каких-либо льготных признаков. В других можно встретить меры социальной поддержки, которые и вовсе не поддаются классификации, например бесплатный проезд в городском транспорте курсантов ДОСААФ.

В целом можно сказать, что региональная архитектура мер практически подобна федеральной (это и понятно, поскольку регионы ее унаследовали от Федерации), только наполнение категориями и подкатегориями внутри каждой классификационной группы отличается от федеральной системы.

"Болевые точки" региональных социальных бюджетов

Проведенный по результатам инвентаризации анализ целевого назначения мер позволил обозначить "болевые точки" региональных социальных бюджетов.

Во-первых, как и в федеральной, в региональной системе превалируют категориальные меры социальной поддержки, когда условием ее оказания является не нуждаемость в ней, а формальная принадлежность к той или иной социальной группе, и в первую очередь - меры, назначаемые гражданам за особые заслуги. Подчеркнем, что практически в большинстве зарубежных систем социальной поддержки, в международный классификациях социальный расходов к мерам социальной поддержки не относятся ни категориальные меры по заслугам, ни меры в связи с особыми условиями труда (службы).

Справедливости ради заметим, что в некоторых регионах количество мер и объем финансирования, которые приходятся на поддержку семей с детьми, весьма существенны, но эта поддержка в любом случае гораздо скромнее, чем поддержка за заслуги.

По мнению авторов, во многом именно категориальный подход является причиной существующих проблем региональных социальных бюджетов.

Не секрет, что самой большой по объему выделяемых бюджетных средств и по количеству получателей категорией являются ветераны труда: в 2015 г. количество получателей ежемесячных денежных выплат во всех регионах составило почти 9 млн. человек. При этом разброс по регионам в численности ветеранов существенен (табл. 1): доля получателей ежемесячных денежных выплат в численности населения старше трудоспособного возраста составляет 40 и более % в Республике Тыва, Чукотском автономном округе и Республике Башкортостан, а, например, в Республике Алтай эта доля в 2 раза меньше.

Таблица 1

Численность получателей ЕДВ среди ветеранов труда в некоторых регионах

Регион	Численность ветеранов труда - получателей ЕДВ (чел.)	Доля ветеранов труда - получателей ЕДВ в численности населения старше трудоспособного возраста, 2015 г. (%)
Республика Алтай	7029	19,58
г. Москва	845 203	27,07
Краснодарский край	394 040	28,79
Московская область	645 295	36,72
Республика Тыва	13 036	39,19
Чукотский автономный округ	2898	45,91
Республика Башкортостан	420 714	46,54

Источник: рассчитано авторами по данным Росстата и данным, представленным субъектами РФ.

Размер ежемесячной денежной выплаты в среднем по субъектам РФ в 2015 г. составил 486 руб. (от 45 руб. в Новгородской области до 2097 руб. в Республике Чувашия и 2201 руб. в Республике Тыва). Соответственно, и объемы средств, направляемых на финансирование, разнятся от региона к региону (наибольшие представлены в Санкт-Петербурге, Ставропольском крае, Челябинской области, Москве). В целом в 2015 г. на предоставление ежемесячных денежных выплат регионы израсходовали почти 52 трлн. руб. (табл. 2).

Таблица 2

Динамика выплаты ЕДВ ветеранам труда субъектами РФ

	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.
Количество получателей, чел.	8 880 133	8 844 770	8 845 848	8 727 752
Расходы бюджета, тыс. руб. в год	48 895 047	50 412 286	51 616 602	55 172 152
Средний размер выплаты, руб./чел. в мес.	459	475	486	527

Источник: рассчитано авторами по данным, представленным субъектами РФ.

Помимо выплат, приведенных в табл. 2, данная категория граждан может получать еще ежегодные и единовременные денежные средства, меры по оплате проезда (компенсации, социальные проездные и т.д.), денежные компенсации натуральных льгот/услуг (компенсация расходов на санаторно-курортное лечение, компенсация расходов на оплату жилья и ЖКУ, компенсация расходов на приобретение и доставку твердого топлива проживающим в домах без централизованного отопления и сжиженного газа, оплата услуг связи, в том числе телефона, радио, антенны, компенсация расходов на изготовление и ремонт зубных протезов (кроме драгоценный металлов и металлокерамики).

Кроме того, порядка 49 регионов наряду со званием "Ветеран труда" утвердили звания региональных ветеранов труда и установили меры социальной поддержки для этой категории граждан, которые предоставляются также в виде выплат и/или льгот/услуг. В 2015 г. только на ежемесячные денежные выплаты пришлось более 25 млрд. руб., а количество получателей составило 3 609 061 человек.

Второй по объемам средств является мера социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг т.н. "сельским специалистам". По данным региональных бюджетов, в 2015 г. число получателей компенсационных выплат составило 1 324 172 человека. Подчеркнем, что в их число входят как сами носители льгот, так и - во многих регионах - члены их семей. При этом членов семей больше, чем самих получателей, по некоторым регионам практически в 2-3 раза (например, в Калужской области получателей 33 823 человека, из них специалистов - 11 498 человек и 22 325 членов семей; в Рязанской области по состоянию на 31 декабря 2013 г. - всего 813 человек, в т.ч. 296 носителей льгот и 517 членов семей). Средний размер выплат на 1 получателя составил 21 716,67 руб. в год, а объем средств региональных бюджетов на их финансирование - более 30 млрд. рублей.

Во-вторых, адресные меры социальной поддержки граждан не являются приоритетным направлением в системе мер. При этом подходы к определению адресности и критериев нуждаемости существенно различаются от региона к региону.

В части определения понятия "адресность" встречается два противоположных подхода. Первый: адресные - значит имеющие конкретного адресата; и с этой точки зрения, как утверждает Министерство труда РФ, в России все федеральные меры социальной поддержки адресные. Второй предполагает, что адресные - это меры социальной поддержки, которые устанавливаются с учетом доходов получателя - классический, принятый в международной практике, подход к определению адресности.

В отсутствие законодательного определения или хотя бы общего толкования "критериев нуждаемости" применительно к мерам социальной поддержки в качестве таковых в нормативных правовых актах субъектов РФ используются критерии, в основе которых лежат разрозненные основания. В случае одних мер нуждаемость - это имущественное положение получателей или их уровень доходов; в случае других - состояние здоровья человека (заболевание, инвалидность, способность к самообслуживанию); в случае третьих - одна из трудных жизненный ситуаций, вызванная внешними, не зависящими от человека обстоятельствами, в том числе утрата имущества, потеря кормильца, потеря работы и др.; в случае четвертых - семейные обстоятельства, такие как рождение ребенка, наличие несовершеннолетних детей, многодетная семья. Кроме того, в качестве нуждаемости применяются и такие характеристики, как, например, проживание в удаленных населенных пунктах или отсутствие прав на иные меры социальной поддержки, а также плохие жилищные условия.

Такое положение дел привело к теперь уже многочисленным судебным решениям. При этом правоприменительная практика также отличается большим разнообразием. Так, Забайкальский край одним из первый предпринял попытку ввести критерии нуждаемости в меры социальной поддержки таких существенных для бюджета региона категорий получателей, как ветераны труда и ветераны труда края, сельские специалисты и пр. Однако решения, касающиеся граждан, льготы которым установлены по федеральному законодательству, по введению в меры социальной поддержки критериев нуждаемости определением Верховного Суда Российской Федерации от 29.07.2015 были признаны недействующими. Реально удалось ввести критерии нуждаемости только для региональных льготников, в частности для региональных ветеранов труда и некоторых категорий сельских специалистов, а "линия отсечения" установлена на уровне 22 926,1 рублей.

В Смоленской области попытка установить с 2014 г. критерии нуждаемости при предоставлении ветеранам труда меры социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов также не увенчалась успехом*(2).

В Кировской области, напротив, определением Верховного Суда Российской Федерации*(3) были поддержаны решения региональных органов власти о введении критериев нуждаемости при предоставлении льготного проезда отдельным категориям граждан, проживающих на территории Кировской области. При этом в определении указано, что Конституционный Суд РФ в своих решениях также обращал внимание на то обстоятельство, что меры государственной поддержки должны получать, прежде всего, граждане, которые в ней действительно нуждаются, то есть не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности*(4).

У Республики Татарстан введение критериев нуждаемости в меры социальной поддержки ветеранов труда прошло достаточно гладко, и на сегодняшний день обращений от граждан в прокуратуру пока не поступало. Однако здесь следует понимать, что республика выбрала достаточно высокую "линию отсечения" - среднедушевой доход ветерана труда не должен превышать 20 тыс. руб., поэтому можно предположить, что сокращение количества получателей было незначительным.

В-третьих, многие региональные системы мер социальной поддержки отличаются фрагментарностью: в них нет комплексного, системного, подхода к поддержке населения. Меры зачастую вводятся ситуативно, "на потребу дня" или благодаря "лобби" отдельный категорий граждан. Так, например, в регионе, где достаточно большая часть мер направлена на семьи, в том числе и многодетные, появилась мера поддержки семей, в которых родились четверо и более детей одновременно; таких получателей - 1 семья. Часто встречаются меры поддержки конкретных граждан, с указанием их имен в устанавливающем нормативном правовом акте, например ежемесячное пособие/доплата к пенсии конкретному человеку, за значительный вклад в социально-экономическое развитие региона.

От подхода к формированию системы мер социальной поддержки зависит и их количество: в среднем в регионе порядка 100 мер социальной поддержки, предоставляемых только органами государственной власти в сфере социальной защиты населения (от 37 в Забайкальском крае до 94 в Самарской области, 152 в Московской области и 181 в Москве).

В-четвертых, во многих регионах в системе мер встречаются и такие, которые дублируют федеральные или установлены в дополнение к федеральным мерам социальной поддержки. Тем самым регион обеспечивает социальную поддержку не только региональный льготников, но и граждан, входящих в федеральный регистр льготников. Конечно, в соответствии с действующим законодательством*(5) органы государственной власти региона вправе устанавливать за счет регионального бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, в том числе с учетом критериев нуждаемости. Однако встает вопрос: зачем? С какой целью регион берет на себя обязательства дополнительно поддерживать те категории граждан, которым уже оказывается поддержка из федерального бюджета (и часто эта поддержка является намного существенней, чем региональная)? Так, например, многие регионы предоставляют различные выплаты и льготы гражданам, пострадавшим от радиации, имеющим различные звания или награжденным различными наградами, чемпионам Олимпийских и Паралимпийских игр и т.п., которые по федеральному законодательству и так получают выплаты - ЕДВ, ДМО, ДЕМО и др. Вместе с тем следует учесть, что в соответствии с ограничениями, установленными подп. 1 п. 3 и п. 4 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ, региональные органы государственной власти, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетный финансовый лет превышала 10% от объема собственных доходов консолидированного бюджета, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к их полномочиям. Таким образом, на сегодняшний день сложилась определенная правовая коллизия между ч. 3 ст. 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ и подп. 1 п. 3 и п. 4 ст. 130 БК РФ.

В-пятых, в соответствии с региональным законодательством помимо носителей льгот различные меры социальной поддержки установлены и для членов их семей. В некоторых случаях категории членов семей установлены федеральным законодательством. Однако и сами регионы также устанавливали свои меры социальной поддержки для членов семей. Можно привести в пример Краснодарский край, где предоставляется ежемесячная денежная выплата вдовам Героев труда Кубани и вдовам Героев Кубани, ежемесячное денежное вознаграждение членам семей умерших граждан, удостоенных звания "Почетный гражданин", которое предоставляется в Санкт-Петербурге, Смоленской области и Республике Удмуртия. В некоторых регионах (как, например, Саратовская область) меры социальной поддержки получают даже члены семьи ветерана труда. Особого внимания здесь заслуживают те же сельские специалисты, члены семей которых также имеют право на компенсации оплаты жилья и коммунальных услуг. Подчеркнем, что в федеральном законодательстве, устанавливающем право "сельских специалистов" на компенсации*(6), не установлены ни размер этих компенсаций, ни право членов семьи на их получение. Регионы здесь проявили почти единогласную солидарность, включив членов семей. В лучшем случае регион установил ограничения, и мера социальной поддержки распространяется только на нетрудоспособных членов семьи (как, например, в Ставропольском крае, Волгоградской и Владимирской областях, Республике Удмуртия, Москве).

Когда меры социальной поддержки получает сам носитель льготы - это объяснимо и понятно, как бы мы ни относились к той или иной категории получателей. Но когда таким правом наделяются еще и члены его семьи, которые не имеют отношения к "заслугам" перед регионом и обществом, встает вопрос о социальной справедливости таких преференций.

В-шестых, во многих региональных системах мер социальной поддержки наблюдается большое количество мер, предоставляемых одной и той же категории получателей. В большинстве случаев это замечание справедливо относительно мер поддержки семей с детьми. По разным поводам, но с одной и той же целью - поддержка семей с детьми - получателям с разной регулярностью выплачиваются, как правило, небольшие суммы. Это и ежемесячное детское пособие, которое во многих регионах составляет 115-150 руб., и различные целевые выплаты школьникам на питание в образовательных организациях, и компенсации на оплату услуг в дошкольный образовательный учреждениях, и "праздничные" выплаты, например, к Новому году и др., и компенсации/льготы на оплату жилья и коммунальных услуг, и выплаты при рождении ребенка и до достижения им определенного возраста, плюс услуги и льготы в натуральной форме, в том числе лекарственное обеспечение, обеспечение питанием, бесплатный или льготный проезд, летний отдых и пр. Также дополнительные меры социальной поддержки предоставляются отдельно многодетным семьям. Очевидно, что большое количество мер в виде не очень больших по размерам выплат не может быть эффективным ни с точки зрения администрирования системы этих мер, ни с точки зрения их влияния на социальную защищенность получателей. Многие региональные органы власти уже начали задумываться над возможностью объединения нескольких мер, схожих по своему целевому назначению, в одну, более универсальную, но при этом и более ощутимую для семей.

В-седьмых, практически во всех регионах в систему мер социальной поддержки включены различные выплаты за особые условия труда.

Система социальной защиты населения имеет своей целью защиту граждан от основных социальный рисков, таких как потеря кормильца, потеря доходов, потеря здоровья и т.п. Как уже отмечалось, меры, предоставляемые в связи с особыми условиями труда, распространяются на граждан, в отношении которых, по существу, государство выступает как работодатель, а меры фактически представляют собой "социальный пакет" работника, т.е. по своему целевому назначению не являются социальной поддержкой граждан.

Так, на наш взгляд, вопросы дополнительного пенсионного обеспечения должны решаться в рамках взаимоотношений работодателя и работника - через ПФР, негосударственные пенсионные системы и пр. Доплаты к пенсии тем или иным категориям граждан по профессиональному признаку не являются функцией системы социальной защиты населения и не должны финансироваться за счет бюджетных средств, направляемых на финансовое обеспечение мер социальной поддержки и социальное обслуживание граждан. При таком подходе, следуя принципу социальной справедливости, наряду с государственными гражданскими служащими следует ввести аналогичные доплаты врачам, учителям и другим категориям работников бюджетной сферы.

Очевидно, что данные категории граждан - трудоспособные и имеющие заработную плату - не являются нуждающимися по причине недостаточных доходов, инвалидности и пр. Таким образом, оптимальным решением является вывод этих средств из системы социальной защиты населения в соответствующие отраслевые структуры.

Также, по нашему мнению, меры для этих категорий получателей, связанные со строительством или приобретением жилого помещения, развитием ипотечного кредитования, прямо противоречат применению принципа адресности при оказании мер социальной поддержки: очевидно, что покупателями жилья (получателями ипотечных кредитов) являются не самые бедные семьи.

В-восьмых, во многих регионах наблюдается "морально устаревший" подход к предоставлению мер социальной поддержки. Сами механизмы предоставления мер и определения круга лиц, имеющих право на их получение, являются зачастую безадресными - в обоих смыслах этого понятия. До сих пор многие регионы компенсируют получение услуги не самому получателю, а поставщику. Так, например, обстоит дело с финансированием льготного проезда отдельным категориям граждан, когда регион расплачивается с перевозочными компаниями, или с бесплатным или льготным зубопротезированием и т.п.

Анализ показал, что предпринимаемые региональными властями усилия навести определенный порядок в системе региональных мер социальной поддержки оправданы: в них в настоящее время назрела необходимость. В то же время эти усилия не обязательно должны сводиться к введению критериев нуждаемости, которое вроде бы разрешено всем регионам, но правоприменительная практика показывает, что не всем и не всегда. На наш взгляд, применять критерии нуждаемости нужно, но это - не панацея.

Начать нужно в первую очередь с инвентаризации системы мер и оптимизации механизмов их предоставления. Так, например, Саратовской области только по результатам ужесточения требований к присвоению звания "Ветеран труда Саратовской области" и оптимизации механизма предоставления жилищных компенсаций этой категории граждан удалось сократить бюджетные расходы на 25 млн. руб., а исключение членов семьи из получателей различных мер социальной поддержки - еще на 291 млн. рублей.

Необходимо также оптимизировать количество мер, в том числе исключать дублирующие, и оставлять за собой только то, за что должен по федеральному законодательству отвечать регион. Например, на сегодняшний день наиболее положительное впечатление, на наш взгляд, оставляет архитектура мер социальной поддержки Забайкальского края (по крайней мере, в части мер, администрируемых Министерством социальной защиты населения). Забайкальский край отличается от других регионов по двум позициям: по максимально оптимизированному числу мер социальной поддержки - в номинальном выражении в системе мер присутствует 10 выплатных (15 категориям получателей) и 3 льготы (6 категориям получателей), а также по отсутствию дублирующих мер в системе социальной поддержки.

Особого внимания требует оптимизация механизмов предоставления мер социальной поддержки. Как уже отмечалось, многие регионы используют устаревшие подходы к предоставлению мер, когда финансируется поставщик услуг, а не их получатель. И здесь в первую очередь нужно обратить внимание на такие меры, как поддержка по оплате жилья и коммунальных услуг, проезда на городском и пригородном транспорте, санаторно-курортного и лекарственного обеспечения.

Еще одним направлением оптимизации должен стать (там, где это еще не проведено) перевод льготников, имеющих "двойной статус", в федеральный регистр получателей мер социальной поддержки с финансовым обеспечением за счет средств федерального бюджета. Это типичная для многих субъектов РФ ситуация, когда одни и те же граждане имеют право на получение мер социальной поддержки и по принадлежности к федеральной категории льготников, и к региональной. Чаще всего это касается ветеранов труда, имеющих инвалидность.

По многим мерам социальной поддержки следует провести оптимизацию правил назначения мер в части уточнения категорий получателей; это касается и присуждения званий "Ветеран труда" и "Ветеран труда региона", и исключения членов семей льготоносителя и пр.

Это только часть направлений оптимизации. Отрадно, что многие регионы уже начали это делать: кто-то в силу того, что сам понимает необходимость повышения эффективности бюджетных расходов в сфере социальной поддержки, кто-то вынужденно, потому что федеральные финансовые власти проводят аудит эффективности региональных бюджетов и подталкивают к разработке программ оздоровления региональных финансов.

Литература

1. Feige Edgar L. The Transition to a Market Economy in Russia: Property Rights, Mass Privatization and Stabilization. In Alexander Gregory S.; Skapska Grazyna. A Fourth way? privatization, property, and the emergence of new market economics. Routledge. P. 57-78.

2. Tesliuc Emil, Lucian Pop, Margaret Grosh, and Ruslan Yemtsov, 2014. Income Support for the Poorest: A Review of Experience in Eastern Europe and Central Asia. Directions in Development. Washington, DC: World Bank.

3. Republic of Armenia. Public Expenditure Review: Expanding the Fiscal Envelope. World Bank, May 2014.

4. Андреева Е.И., Бычков Д.Г., Феоктистова O.A. О принципе нуждаемости при реализации бюджетных мер по социальной поддержке населения. // Финансы, 2016. N 4. С. 21-28.

5. Андреева Е.И., Бычков Д.Г., Феоктистова O.A. Реализация принципа адресности и нуждаемости в социальной поддержке: возможные подходы к оценке благосостояния домохозяйств в России. // Финансы, 2015. N 11. С. 10-15.

6. Доклад "Об основных направлениях повышения эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации" [Электронный ресурс]. / Министерство финансов Российской Федерации. М., 2016. - Режим доступа: http://minfin.ru/common/upload/library/2016/04/main/doklad_RK_bud_ras_sub _200416.pdf (12.07.2016).

7. Проект Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов [Электронный ресурс]. / Министерство финансов Российской Федерации. - Режим доступа: http://minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main/Proekt_QNBP_2016-18.p df (12.07.2016).

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Инвентаризация проводилась по действующим нормативным правовым актам регионов, устанавливающим меры социальной поддержки, и данным, представленным преимущественно тремя органами исполнительной власти - в сфере социальной защиты населения, в сфере здравоохранения и в сфере образования.

*(2) Решение Смоленского областного суда от 29.04.2014 по делу N 3-12/14.

*(3) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.10.2015 N 10-АПГ15-11.

*(4) Постановление Конституционного Суда РФ от 04.06.2015 N 13-П.

*(5) Часть 3 ст. 26.3-1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

*(6) Ст. 47 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в РФ", Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в РФ", Закон РФ от 14.05.1993 N 4979-I "О ветеринарии" и пр.