Форма вины при невыполнении законных требований прокурора (А.Г. Власов, журнал "Законность", N 11, ноябрь 2016 г.)

Форма вины при невыполнении законных требований прокурора

А.Г. Власов,

начальник уголовно-судебного управления прокуратуры Новосибирской области,

старший советник юстиции

Журнал "Законность", N 11, ноябрь 2016 г., с. 54-56.

Статья 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невыполнение законных требований прокурора, совершённое исключительно умышленно.

Одна из правовых гарантий эффективности прокурорского надзора - обязательность исполнения требований прокурора, следующих из его полномочий (ст. 6 Закона о прокуратуре). Неисполнение этих требований влечёт за собой установленную законом ответственность.

Однако после принятия закона о прокуратуре в течение нескольких лет не существовало ни одной нормы права, прямо предусматривающей способ реализации провозглашённой нормы и привлечения к какой-либо ответственности. Только в июле 1995 года законодатель дополнил существовавший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях ст. 165.10, установив административную ответственность за умышленное невыполнение законных требований прокурора.

Практика применения административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора обнажила существенные проблемы, затрудняющие правильное понимание и применение указанной правовой нормы, требующие более глубокого изучения административно-правовой характеристики этого вида правонарушений и дальнейшего совершенствования административной практики и законодательства. Принятый в 2001 г. КоАП РФ в ст. 17.7 также предусмотрел ответственность за невыполнение законных требований прокурора, но и он не устранил некоторые проблемы.

Один из дискуссионных вопросов при рассмотрении правонарушения в виде неисполнения законных требований прокурора - форма вины лица, совершающего проступок.

Административное законодательство полностью заимствовало понятие вины, её форм из уголовного права. Как и в уголовном праве, административное законодательство предусматривает две формы вины - умысел и неосторожность (ст. 2.2 КоАП). Используя понятийный аппарат уголовного права и проводя аналогию, можно осуществить классификацию форм вины в административном праве. Умышленным правонарушением признаётся действие (бездействие), совершённое с прямым или косвенным умыслом, а неосторожным - совершённое по легкомыслию или небрежности.

В ст. 17.7 КоАП, как и ранее в ст. 165.10 КоАП РСФСР, административная ответственность предусматривается только за умышленное невыполнение законных требований прокурора. Законодатель однозначно определил форму вины как умысел - прямой или косвенный. Лицо, совершившее правонарушение, должно сознавать противоправный характер своего действия или бездействия, предвидеть вредные последствия и желать наступление таких последствий (прямой умысел) или безразлично к ним относиться (косвенный умысел). Из этого следует вывод об отсутствии ответственности в случаях неумышленного невыполнения законных требований прокурора, например, по вине нерадивых руководителей, которые в силу небрежного отношения к своим служебным обязанностям, ненадлежащей организации своей работы не исполнили того, что от них требовалось.

Рассмотрим пример, основанный на реальных событиях. К прокурору обратилось лицо с жалобой на бездействие судебного пристава-исполнителя, не принявшего должных мер по взысканию алиментов. Прокурор, разрешая жалобу гражданина о нарушении его прав, в рамках своих полномочий, в соответствии со ст. 22, 27 Закона о прокуратуре для проверки указанных в заявлении фактов письменно затребовал от старшего судебного пристава необходимые документы исполнительного производства. Указанное должностное лицо, достоверно зная о существовании исполнительного производства, поручило одному из своих подчинённых исполнить требования прокурора. Подчинённый сотрудник, не найдя необходимых документов, подготовил ответ прокурору об отсутствии запрашиваемых исполнительных документов в отделе судебных приставов. Старший судебный пристав, ввиду небрежности, не вникая в содержание подготовленного документа, подписал ответ прокурору. Таким образом, требования прокурора остались неисполненными. Впоследствии судебный пристав объяснил причину своих действий тем, что полагался на подчинённого, не проконтролировал должным образом его действия. Прокурору в дальнейшем пришлось приложить значительно больше сил и времени для проверки доводов заявителя и установления обстоятельств нарушения закона.

Предположим другое развитие этой ситуации. Старший судебный пристав, не желая раскрывать перед прокурором недостатки как в своей работе, так и своих подчинённых, опасаясь возможной дисциплинарной ответственности в результате мер прокурорского реагирования, сознательно не представит затребованные документы. Оправдывая свои действия, пристав заявит, что у него было много работы и он "упустил" из виду запрос прокурора. Примеров таких фактов "упущений" и "забывчивости" руководителей можно привести множество.

Приведённые примеры схожи по последствиям - в результате невыполнения требований прокурора тот не реализовал свои полномочия, соответственно, гражданин не получил своевременной и должной защиты своих нарушенных прав. Различие только в одном - в форме вины должностного лица. В первом случае оно не выполнило требований ввиду легкомысленного, небрежного отношения к своим служебным обязанностям, во втором - умышленно.

Несомненно, совершение проступка по неосторожности принято считать менее опасным, чем совершение его умышленно, что, соответственно, влечёт установление разной меры ответственности. Возможно, этим руководствовался законодатель, исключая административную ответственность за неосторожный проступок.

Обоснована ли позиция законодателя при закреплении в норме исключительно умышленной формы вины? Представляется, что нет.

Статья 17.7 КоАП, обеспечивающая правовой механизм реализации надзорных полномочий прокурора, - одна из важнейших гарантий эффективности прокурорского надзора. Особый правовой статус органов прокуратуры отмечен и в том, что рассматриваемый вид правонарушений из главы КоАП РСФСР о проступках, посягающих на установленный порядок управления, перенесён в КоАП РФ в главу о правонарушениях против институтов государственной власти. В случаях невыполнения законных требований прокурора вред, причиняемый охраняемым законом общественным правоотношениям, как от умышленных действий, так и неосторожных фактически одинаков и равноценен - надзорные функции органа государственной власти не достигают поставленной цели. Для государства, которое ставит себе задачу обеспечения верховенства закона и укрепления правопорядка, не должно быть безразлично, по каким причинам те или иные лица не выполнили предписанные им требования, если их действия (бездействие) носили виновный характер. Форма вины, влияющая на степень вредоносности проступка, несомненно, должна учитываться при определении меры ответственности.

Сравним юридические конструкции статей, регулирующих схожие правоотношения, например ст. 17.7 и 17.1 КоАП. Последняя предусматривает ответственность за невыполнение должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, организации или общественного объединения законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, а также несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы. Очевидно сходство этих норм как по своей конструкции, так и по целям и задачам, которые ставит перед ними законодатель. Одинаковы и санкции для должностных лиц. Принципиальное различие только в том, что невыполнение требований прокурора должно быть умышленным.

При анализе подобного различия в нормах закономерен вывод о том, что, по мнению законодателя, невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы имеет повышенную вредоносность, нежели неисполнение требований прокурора.

Сравним общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления своих полномочий депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации и прокурорами. Основные полномочия указанных лиц закреплены в специальных федеральных законах "О прокуратуре Российской Федерации" и от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В этих законах наряду со специфическими формами деятельности органов государственной власти, которые не подлежат сравнению между собой, есть и схожие полномочия.

Так, согласно п. "з" ч. 1 ст. 7 ФЗ от 8 мая 1994 г. одной из форм деятельности депутата Госдумы или члена Совета Федерации является обращение к соответствующему должностному лицу с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Схожее положение существует и в Законе о прокуратуре, согласно п. 3 ст. 22 которого прокурор, в случае установления факта нарушения закона органами или должностными лицами, вносит представление об устранении нарушений закона. Кроме того, согласно нормам и того, и другого закона депутаты Госдумы, члены Совета Федерации и прокуроры вправе для осуществления своих функций потребовать предоставления в установленные законом сроки из органов государственной власти, местного самоуправления и от иных должностных лиц необходимых им сведений и документов. Невыполнение указанных требований, в том числе по неосторожности, влечёт за собой фактически одинаковые последствия, что делает неоправданным установление различий по степени вредоносности деяний.

Следует заметить, что ни в одной из статей гл. 17 КоАП, предусматривающей ответственность за правонарушения, посягающие на институты государственной власти, за исключением ст. 17.7, в описании диспозиции схожих составов правонарушений нет упоминания об умышленном характере деяний.

Аналогичная ситуация с нормами гл. 19, регламентирующими ответственность за правонарушения против порядка управления.

Так, ст. 19.5 предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства. Эта норма перекликается со ст. 17.7 Прокуратура РФ также является государственным органом, наделённым надзорными функциями, полномочным вносить органам и должностным лицам представления и предостережения, а также выносить постановления, которые подлежат рассмотрению в установленный законом срок.

Несмотря на очевидную схожесть этих двух норм, ст. 19.5 не ограничивается только умышленным характером противоправных действий.

Таким образом, законодатель, предусмотрев в ст. 17.7 КоАП положение об умышленном характере невыполнения законных требований прокурора, совершенно неоправданно ограничил правовые гарантии прокурорского надзора.

Решением затронутого вопроса может стать внесение изменений в действующее административное законодательство.