Надзор за соблюдением прав учащихся общеобразовательных организаций на обеспечение бесплатными рабочими тетрадями (Г.И. Королева, О.А. Пушкина, журнал "Законность", N 11, ноябрь 2016 г.)

Надзор за соблюдением прав учащихся общеобразовательных организаций на обеспечение бесплатными рабочими тетрадями

Г.И. Королева,

начальник отдела по надзору за исполнением законов

о несовершеннолетних и молодёжи прокуратуры

Архангельской области,

старший советник юстиции

О.А. Пушкина,

старший прокурор отдела по надзору

за исполнением законов о несовершеннолетних

и молодёжи прокуратуры Архангельской области,

советник юстиции

Журнал "Законность", N 11, ноябрь 2016 г., с. 25-27.

Статьёй 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в РФ гарантируется бесплатность общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

В силу требований ст. 8 Федерального закона N 273-ФЗ к компетенции органов государственной власти субъектов РФ относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на приобретение учебников и учебных пособий в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Федерации.

На основании ст. 35 Федерального закона N 273-ФЗ обучающимся, осваивающим основные образовательные программы, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания.

Согласно Государственному стандарту "ГОСТ 7.60-2003. Межгосударственный стандарт. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Издания. Основные виды. Термины и определения", введённому постановлением Госстандарта России от 25 ноября 2003 г. N 331-ст, учебное пособие - это официально утверждённое в качестве такого вида издания учебное издание, дополняющее или заменяющее частично или полностью учебник. В свою очередь, рабочая тетрадь определена как учебное пособие, имеющее особый дидактический аппарат, способствующий самостоятельной работе учащегося над освоением учебного предмета.

В соответствии со ст. 28 Федерального закона N 273-ФЗ к компетенции образовательной организации относится определение списка учебников на основании утверждённого федерального перечня учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ общего образования, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ.

В целях обеспечения реализации образовательных программ, согласно ст. 18 Федерального закона N 273-ФЗ, в организациях, осуществляющих общеобразовательную деятельность, формируются библиотеки, фонд которых должен быть укомплектован печатными и (или) электронными учебными изданиями (включая учебники и учебные пособия), методическими и периодическими изданиями по всем входящим в реализуемые основные образовательные программы учебным предметам, курсам, дисциплинам (модулям).

Таким образом, действующее законодательство, устанавливая гарантии общедоступности, бесплатности школьного образования, со всей определённостью устанавливает, что учебники и учебные пособия, включая рабочие тетради, должны предоставляться учащимся бесплатно за счёт средств региональных бюджетов. Однако родители вынуждены приобретать детям рабочие тетради за счёт собственных средств. При этом стоимость комплекта рабочих тетрадей составляет от 1 до 3 тыс. руб. Не все родители могут себе позволить приобретение детям таких учебных пособий, особенно тяжёлым бременем это стало для многодетных семей. Возложение на родителей этой обязанности противоречит принципам бесплатности и общедоступности школьного образования.

На территории Архангельской области функционирует 334 общеобразовательных организации, из них 322 (96,4%) школы используют в образовательном процессе рабочие тетради. За счёт бюджетных средств только в 8 общеобразовательных организациях рабочие тетради предоставляются учащимся. В связи с этим прокуратурой области организована судебная защита интересов школьников, инициировано предъявление прокурорами в суд исков.

С целью обеспечения защиты прав учащихся на получение общедоступного и бесплатного образования прокурором г. Новодвинска в 2011 г. направлено в суд заявление о возложении на органы местного самоуправления, министерство образования и науки области обязанности обеспечить учащихся школ за счёт средств областного бюджета рабочими тетрадями, которые входят в комплект к учебникам, используемым в соответствии с принятыми общеобразовательными программами. Судом в удовлетворении иска прокурору отказано. По мнению суда, образовательные учреждения самостоятельны в определении списка необходимых учебников и учебных пособий, следовательно, обязанность обеспечить учащихся учебными пособиями на текущий учебный год возложена непосредственно на школы, а не на органы управления образованием.

Прокурором Виноградовского района в 2012 г. направлено в суд заявление об обязании МБОУ "Общеобразовательная Рочегодская средняя школа" бесплатно обеспечить учащихся рабочими тетрадями, которое судом оставлено без удовлетворения. Суд указал, что рабочие тетради не могут входить в состав фонда школьной библиотеки, так как они не предназначены для многократного использования, безвозвратная выдача рабочих тетрадей не может быть возложена на школу, поскольку в соответствии со ст. 63 Семейного кодекса РФ создание условий для получения среднего (полного) общего образования возлагается на родителей. Коллегией по гражданским делам Архангельского областного суда апелляционное представление прокурора района, поддержанное прокуратурой области, оставлено без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения.

При рассмотрении судом дел этой категории также высказывались доводы о том, что рабочие тетради ввиду невозможности их многократного использования не могут относиться к категории учебных пособий и являются расходным материалом, как обычные тетради и канцелярские принадлежности, приобретаемые родителями за счёт собственных средств.

Таким образом, неопределённость в федеральном законодательстве, а также сформированная в области судебная практика не позволили прокурорам предъявлять подобные требования ввиду отсутствия перспективы их удовлетворения, несмотря на поступающие жалобы граждан. При указанных обстоятельствах прокуроры разъясняют гражданам право на судебную защиту и оказывают заявителям помощь в подготовке иска.

Тем не менее прокурор Вилегодского района после рассмотрения подобного обращения граждан выяснил позицию образовательной организации и предъявил соответствующий иск в суд. Решением Вилегодского районного суда на МБОУ "Ильинская средняя общеобразовательная школа" была возложена обязанность к новому 2015-2016 учебному году обеспечить всех учащихся рабочими тетрадями за счёт бюджетных средств. В судебном заседании ответчик признал иск в полном объёме, решение не обжаловалось, вступило в законную силу и исполнено.

Прокуратурой г. Архангельска заявителю Д. оказано содействие в оформлении иска об обязании МБОУ "Средняя общеобразовательная школа N 36" обеспечить ребёнка бесплатными рабочими тетрадями, который родителями предъявлен в июне 2015 года в Ломоносовский районный суд. Иск оставлен без рассмотрения в связи с отказом истца от заявленных требований, поскольку администрация школы в добровольном порядке обеспечила ребёнка бесплатным комплектом рабочих тетрадей на 2015-2016 учебный год.

Прокуратурой Виноградовского района аналогичная помощь оказана К., у которой двое детей посещают МБОУ "Общеобразовательная Березниковская средняя школа". Однако Виноградовским районным судом в июне 2016 года в удовлетворении иска отказано. По мнению суда, рабочие тетради предназначены исключительно для индивидуального, однократного использования, предметом повторного применения, пополнения библиотечного фонда и выдачи на возвратной основе быть не могут, они могут являться предметом приобретения не в пользование, а только в собственность. На решение суда истцом подготовлена апелляционная жалоба, и в случае её отклонения К. намерена и дальше обжаловать это решение вплоть до Верховного Суда РФ.

Одновременно прокуратурой области с региональным министерством образования и науки области велась работа, направленная на решение указанного вопроса. Если на первоначальном этапе позиция органа управления образованием заключалась в том, что не допускается приобретение рабочих тетрадей за счёт бюджетных средств, то впоследствии она изменилась.

При рассмотрении представления прокуратуры области от 29 апреля 2015 г. министерство провело мониторинг обеспечения учащихся рабочими тетрадями, руководителям общеобразовательных организаций рекомендовано принимать решение об их приобретении исходя из целесообразности и эффективности использования средств субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного общего образования, а в случае обеспечения учащихся рабочими тетрадями за счёт средств родителей учитывать их мнение и возможности, о чём в ноябре 2015 года направлено соответствующее письмо руководителям муниципальных органов управления образованием и государственных общеобразовательных организаций.

Таким образом, министерство образования и науки области признало возможность предоставления учащимся школ рабочих тетрадей за счёт направленной субвенции из областного бюджета и недопустимость возложения такой обязанности на родителей при отсутствии их добровольного согласия.

На состоявшемся в мае 2016 года в областном Собрании депутатов "круглом столе" по вопросу обеспечения школьников рабочими тетрадями прокуратура области предложила рассмотреть вопрос о закреплении в областном законе нормы, предусматривающей предоставление рабочих тетрадей учащимся школ за счёт средств регионального бюджета.

В порядке законодательной инициативы депутатами областного Собрания с учётом предложений прокуратуры области разработан соответствующий проект областного закона "О внесении изменений в областной закон "Об образовании в Архангельской области", который направлен на предоставление дополнительных государственных гарантий бесплатности и доступности общего образования. Однако при рассмотрении на сессии областного Собрания депутатов в июне 2016 года законопроект отклонён.

Анализ состояния законности в рассматриваемой сфере и взаимодействие с прокурорами других регионов позволяет сделать вывод о распространённости подобных проблем во многих субъектах Федерации в связи с различным толкованием понятия "учебное пособие" при отсутствии необходимых разъяснений федеральных органов управления образованием соответствующим региональным органам. Позиция образовательных организаций и муниципальных органов управления образованием, согласно которой нет обязанности бесплатно обеспечивать учащихся рабочими тетрадями, основана на том, что они предназначены для однократного использования.

Таким образом, для решения проблемы бесплатного обеспечения учащихся общеобразовательных организаций рабочими тетрадями за счёт средств региональных бюджетов необходимы однозначные разъяснения Министерства образования и науки РФ об исполнении закона в этой сфере.

Вопросы соблюдения законодательства об образовании в части обеспечения учащихся рабочими тетрадями остаются на контроле в прокуратуре Архангельской области.