Риск-ориентированный подход в приоритете государственного контроля (Л.А. Евстратова, журнал "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 6, ноябрь-декабрь 2016 г.)

Риск-ориентированный подход в приоритете государственного контроля

Л.А. Евстратова,

эксперт журнала

"Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 6, ноябрь-декабрь 2016 г., с. 15-23.

Пожалуй, многие читатели уже неоднократно слышали о подходе, который постепенно входит в практику национального контроля и администрирования организаций со стороны различных ревизоров. Не так давно вышло несколько подзаконных актов, в основу которых был заложен упомянутый в названии статьи риск-ориентированный подход. В чем же он заключается и в каких случаях предприятиям сферы связи нужно быть готовыми испытать его на себе? Ответы в статье.

Что нужно знать о рисках?

В первую очередь то, что риски присущи любой предпринимательской деятельности. В договорных отношениях хозяйствующих субъектов, как правило, риски возникают при вероятности того, что будет не выполнено то или иное обязательство. Также присутствуют и риски, связанные с администрированием деятельности компании со стороны различных контролирующих органов. С точки зрения бухгалтера все риски можно разделить на следующие две группы.

Основные виды рисков в предпринимательской деятельности

/----------------------------------\/------------------------------------\

|            Финансовые            ||             Нефинансовые           |

\----------------------------------/\------------------------------------/

Финансовые риски - риски финансовых потерь, которые могут возникнуть в результате владения финансовыми активами и совершения операций с финансовыми инструментами:

кредитный риск - риск неисполнения должником финансовых обязательств или неблагоприятного изменения их стоимости вследствие ухудшения способности должника исполнять такие обязательства;

рыночный риск - риск изменения рыночной стоимости финансовых активов и инструментов, связанный с изменением конъюнктуры финансового рынка;

риск ликвидности - риск неспособности своевременно исполнить финансовые обязательства либо своевременно реализовать финансовые активы или инструменты.

Нефинансовые риски - следующие риски, возникающие в деятельности организации в результате влияния внутренних и внешних факторов:

стратегический риск - риск недостижения целей деятельности, ненадлежащего выполнения функций из-за ошибок (недостатков) при принятии решений, определяющих стратегию деятельности и развития компании;

репутационный риск - риск ущерба деловой репутации компании из-за негативного восприятия ее деятельности контрагентами;

операционный риск - риск негативных последствий для предприятия из-за нарушений бизнес-процессов, их недостаточной эффективности и организационной структуры компании, действий (бездействия) работников, сбоев в работе или недостаточной функциональности систем, оборудования;

правовой риск - риск негативных последствий (в том числе убытков) из-за признания судебными органами действий (бездействий) и решений (нормативных, рекомендательных, разъяснительных, индивидуально-правовых актов) незаконными, невозможности понудить контрагентов исполнить соглашения надлежащим образом и (или) исполнить компенсационные обязательства в случае отказа от исполнения в силу недостаточности (отсутствия) положений, защищающих интересы компании;

риски проектов - риски нереализации проектов или недостижения их целей из-за ошибок (недостатков) при выполнении проектов и влияния внешних факторов.

Различные виды рисков могут быть взаимосвязаны, реализация одного риска может изменять уровень или приводить к реализации других рисков. В любом случае рисков у хозяйствующего субъекта хватает и их выявление позволяет сказать, где организация может понести убытки и какие могут возникнуть иные негативные последствия. Именно на наиболее высоких рисках возможно несение расходов, однако не всегда их нужно резервировать, а только в случаях, предусмотренных ПБУ 8/2010 "Оценочные обязательства, условные обязательства и условные активы".

Что нужно знать в целом о риск-ориентированном подходе?

Начнем с того, что данный подход введен на уровне федерального закона, посвященного защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В статье 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ сказано, что органы государственного контроля (надзора) в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, снижения издержек юридических лиц и предпринимателей и повышения результативности деятельности используют риск-ориентированный подход.

Он представляет собой метод контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения ревизионных мероприятий определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к конкретной категории риска либо классу опасности. Критерии опасности с учетом тяжести негативных последствий несоблюдения обязательных требований устанавливает Правительство РФ.

К сведению. Объекты государственного надзора, которым не присвоены определенные категории риска или классы опасности, считаются отнесенными к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категории риска или классу опасности (см. Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 N 806).

Риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля (надзора) в обязательном порядке применяется с начала 2018 года. Однако Правительство РФ вправе определить виды деятельности, в которых рассматриваемый в статье подход применяется раньше указанной даты. В частности, уже сейчас риск-ориентированный подход должен применяться при федеральном государственном пожарном, санитарно-эпидемиологическом надзоре, а также при государственном надзоре в области связи.

Как будет применяться новый метод контроля в сфере связи?

За ответом на этот вопрос обратимся к обновленной Постановлением Правительства РФ N 806 редакции Положения о федеральном государственном надзоре в области связи, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476. В документе сказано, что такой надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальными органами с применением риск-ориентированного подхода. Деятельность операторов связи подлежит отнесению к одной из категорий риска в соответствии с правилами, установленными первым названным документом.

В таблице ниже представлены основные классы риска и зависящая от этого периодичность проверок со стороны Роскомнадзора.

Категория риска	Организации сферы связи	Периодичность проверок
Низкий риск	Операторы, не допускающие нарушений, приводящих к установлению более высокого класса риска	Плановые проверки не проводятся
Умеренный риск	Операторы, у которых выявлены нарушения требований в области связи, не приведшие к административным штрафам	Не чаще одного раза в пять лет
Средний риск	Операторы, допустившие нарушения требований в сфере связи, что не привело к созданию радиопомех, наказанные административным штрафом	Не чаще одного раза в три года
Значительный риск	Операторы, допустившие нарушения в правилах эксплуатации технических средств связи, что привело к созданию радиопомех	Один раз в три года

Таким образом, чем выше категория риска оператора связи, тем чаще его будут проверять ревизоры, контролирующие соблюдение отраслевого законодательства.

На заметку. Орган государственного надзора ведет перечень юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельности которых в области связи присвоены категории риска. По запросу юридического лица или предпринимателя орган государственного контроля (надзора) предоставляет им информацию о присвоенной их деятельности в области связи категории риска, а также сведения, использованные при отнесении их деятельности к определенной категории риска.

Как применить риск-ориентированный подход к трудовому праву?

Трудовое законодательство, пожалуй, одно из немногих, соблюдение которого достаточно проблематично проверить надзорным органам в силу множества причин. Это и требования самого законодательства, направленные на неопределенный круг лиц, и встречающаяся неконкретность надзора для работников и работодателей. Также приходится констатировать отсутствие баланса мер стимулирования к соблюдению трудового законодательства и мер ответственности за его нарушения. Нечасто государственные инспекторы труда применяют меры предупредительного и профилактического характера. Однако отмечается существенный рост потребности граждан в защите своих трудовых прав, что приводит к стремительному увеличению количества обращений работников в федеральную инспекцию труда. Все это говорит о необходимости перемен контрольно-надзорной деятельности в сфере труда.

Распоряжением Правительства РФ от 05.06.2015 N 1028-р утверждена Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства. Одной из общесистемных мер данной концепции является внедрение риск-ориентированных подходов к организации федерального надзора в сфере труда (внедрение системы управления рисками причинения вреда). Правительством РФ уже подготовлен проект изменений, вносимых в положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели будут поделены на категории риска в зависимости от показателя потенциального риска причинения вреда охраняемым ценностям в сфере труда (жизнь и здоровье работников, их иные права и законные интересы). Этот показатель будет учитывать тяжесть потенциальных негативных последствий нарушения трудового права, вероятность данных нарушений при осуществлении определенных видов деятельности. Причем есть еще один показатель - коэффициент устойчивости добросовестного поведения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, связанного с исполнением требований трудового законодательства и иных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Минтруду до 01.05.2017 поручено утвердить методику расчета показателей, устанавливающих количественную оценку названного показателя.

Кстати, в вопросах трудового права малые и средние предприятия несут большие издержки при выполнении требований контрольно-надзорных органов. Поэтому планируется апробация риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отдельных сферах (см. Стратегию развития малого и среднего предпринимательства в РФ на период до 2030 года, утвержденную Распоряжением Правительства РФ от 02.06.2016 N 1083-р).

Будем надеяться, что разработка риск-ориентированных подходов и их использование при планировании контрольно-надзорных мероприятий позволят федеральной инспекции труда дифференцировать подход к проведению данных мероприятий в зависимости от степени риска причинения вреда (ущерба), что существенно повысит эффективность расходования ресурсов путем сосредоточения усилий инспекторского состава на наиболее значимых, потенциально опасных направлениях.

Риск-ориентированный подход в налоговом администрировании

Главный принцип контрольной работы налоговых органов на протяжении последних лет остается неизменным: выявить сокрытую налоговую базу, доначислить и взыскать неуплаченные налоги, добиться неотвратимости наказания путем возбуждения уголовных дел в отношении лиц, виновных в неуплате налогов. При этом стоит констатировать, что изменен подход к организации контрольной работы. Акцент сделан на комплексном анализе финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, отказе от тотального контроля и переходе к контролю, основанному на критериях риска.

Примечание. Риск-ориентированный подход к выездному налоговому контролю является наглядным примером гибкого регулирования налогового администрирования.

Если возможности диалога с налогоплательщиком в рамках комиссии по легализации налогообложения исчерпаны, а анализ показывает, что у налогоплательщика высокие налоговые риски или он замечен в уклонении от налогообложения, - в отношении него назначается выездная налоговая проверка. По утверждению налоговиков, за счет риск-ориентированного подхода к выбору кандидатов для выездных проверок возросла сумма взысканных платежей на одну проверку, а на одного сотрудника отдела выездных проверок более чем в два раза сократилась доля низкоэффективных проверок.

Критерии оценки рисков для налогоплательщиков, используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных проверок, указаны в действующей до сих пор Концепции системы планирования выездных налоговых проверок, утвержденной Приказом ФНС РФ от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@. Документ регулярно обновляют налоговики, исходя из реалий практики.

Критерии риска следующие:

налоговая нагрузка у налогоплательщика ниже ее среднего уровня по хозяйствующим субъектам в конкретной отрасли (по виду экономической деятельности);

отражение в бухгалтерской или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов;

отражение в налоговой отчетности значительных сумм налоговых вычетов;

опережающий темп роста расходов над темпом роста доходов от реализации товаров (работ, услуг);

построение финансово-хозяйственной деятельности на основе заключения договоров с контрагентами-перекупщиками или посредниками ("цепочки контрагентов") без наличия разумных экономических или иных причин (деловой цели);

непредставление налогоплательщиком пояснений в ответ на уведомление налогового органа о выявлении несоответствия показателей деятельности и (или) непредставление налоговому органу запрашиваемых документов, наличие информации об их уничтожении;

значительное отклонение уровня рентабельности по данным бухгалтерского учета от уровня рентабельности для конкретной сферы деятельности по данным статистики;

ведение финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском.

Названные мероприятия налогового контроля, как правило, проводятся в отношении неблагонадежных налогоплательщиков, которые также могут подвести контрагента.

ФНС по результатам контрольной работы с учетом досудебного урегулирования споров с налогоплательщиками и сложившейся арбитражной практики определяет наиболее распространенные способы ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким риском, направленные на получение необоснованной налоговой выгоды.

В ходе предпроверочного анализа инспектор в совокупности оценивает все зоны риска налогоплательщика согласно вышеуказанным критериям, и, соответственно, чем больше вышеперечисленных признаков одновременно выявлено в ходе анализа финансово-хозяйственной деятельности компании, тем выше вероятность отбора данного налогоплательщика для включения в план выездных налоговых проверок (Письмо УФНС по Московской области от 18.08.2014 N 11-20/43326).

На заметку. На сайте ФНС (сервис "Риски бизнеса: проверь себя и контрагента ЮЛИП") размещаются сведения об адресах, указанных при государственной регистрации в качестве места нахождения несколькими юридическими лицами (адреса массовой регистрации, характерные для фирм-"однодневок"), и наименования организаций, в состав исполнительных органов которых входят дисквалифицированные лица (Письмо Минфина РФ от 17.06.2016 N 03-02-07/1/35452). Наличие этих признаков свидетельствует о высокой степени вероятности того, что налоговые органы посчитают подобного контрагента проблемным, а сделки, совершенные с ним, сомнительными.

Несколько слов еще об одном документе

Распоряжение обычно является внутренним документом, принимаемым для выполнения сотрудниками тех или иных задач, поставленных руководством. С таким пояснением становится более понятно поле применения Распоряжения ФНС РФ от 27.07.2015 N 130@. Оно утверждено в целях реализации "пилотного" проекта по внедрению риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности ФНС. В распоряжении - план внедрения указанного подхода в работу налоговых органов. В таблице пропишем основные мероприятия, которые планируется провести в этих целях.

Риски совершения налоговых нарушений в отдельных отраслях	Направление предложений в Минфин по внедрению методов риск-ориентированного подхода при проведении мероприятий налогового контроля налогоплательщиков, ведущих деятельность в конкретных отраслях
Риск совершения действий незаконного возмещения НДС	Ввод в промышленную эксплуатацию программного обеспечения, позволяющего анализировать риск совершения (участия в совершении) действий, направленных на незаконное возмещение НДС, повышение эффективности налогового контроля
Риск "дробления" бизнеса и уклонения от уплаты налогов	Включение в план выездных налоговых проверок налогоплательщиков, имеющих максимальные зоны налоговых рисков (не менее 30% от числа налогоплательщиков, включенных в план выездных налоговых проверок)
Отклонение цен от рыночных, риск занижения налоговой базы	Направление рекомендательного письма в финансовое ведомство по организации контрольно-аналитической работы по расчету рыночной оценки цены (рентабельности) в сделках между лицами, признаваемыми взаимозависимыми

Кстати, риск-ориентированный подход в организации контрольной работы ФНС официально введен в практику (Приказ ФНС РФ от 18.05.2016 N ММВ-7-4/327@).

Вспомним еще об одной функции налоговых органов - о контроле наличных расчетов. Ревизоры при реализации контрольных функций в сфере применения ККТ ориентируются на риск-ориентированный подход, который в условиях действующей нормативной базы позволил снизить количество проверок и одновременно повысить их результативность, в чем также помогает реформа законодательства о ККТ.

* * *

В заключение скажем, что принцип риск-ориентированного подхода может успешно применяться при контроле (и внешнем, и внутреннем) ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности. Риски возникают как вследствие вероятности допущения ошибок, так и злоупотреблений должностных лиц. Это может быть связано с приобретением и использованием активов, ведением бухгалтерского учета, в том числе составлением финансовой отчетности. Задача бухгалтера - выявить риски и минимизировать негативные последствия.