Финансово-правовое регулирование функционирования государственных социальных внебюджетных фондов: вопросы внутриотраслевой дифференциации (Е.Г. Беликов, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2016 г.)

Финансово-правовое регулирование функционирования государственных социальных внебюджетных фондов: вопросы внутриотраслевой дифференциации

Е.Г. Беликов,

кандидат юридических наук, доцент, доцент

кафедры финансового, банковского и таможенного

права Саратовской государственной юридической академии

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2016 г., с. 63-69.

В условиях построения и развития в России социального государства важное значение в системе финансово-правового регулирования приобретает финансово-правовой режим функционирования государственных внебюджетных целевых фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. По своему целевому назначению данные фонды как денежные фонды (в материальном аспекте) являются социальными, поскольку предназначены для реализации комплекса социальных конституционных прав граждан и соответствующего финансового обеспечения программ в области социального, медицинского и пенсионного страхования. В организационном аспекте в соответствии с ГК РФ они относятся к некоммерческим унитарным организациям и выступают субъектами различных правоотношений, в том числе финансовых. В частности, они являются участниками правоотношений по формированию и исполнению бюджетов данных фондов.

В юридической литературе отсутствует единство взглядов относительно места финансово-правового режима функционирования внебюджетных государственных социальных фондов в системе финансового права. Некоторые авторы не выделяют четко рассматриваемый правовой режим в системе финансового права. Например, С.В. Запольский включает в общую часть вышеуказанной отрасли права правовой режим учреждения финансового фонда, мобилизации в него денежных средств и финансирования расходов. В то же время, исходя из анализа его монографии, правовое регулирование функционирования государственных внебюджетных социальных фондов в структуре особенной части финансового права наиболее близко к таким предлагаемым им крупным блокам, как бюджетное право и страховое право*(1).

Хотя в главе, посвященной финансовой системе России, С.В. Запольский косвенно относит внебюджетные фонды к области бюджетных отношений*(2). Такой подход, очевидно, обусловлен законодательным включением государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ, в связи с чем некоторые ученые относят финансово-правовые нормы, регулирующие отношения по их функционированию, к числу институтов бюджетного права.

Так, авторы учебника "Бюджетное право" под редакцией Н.А. Сатаровой считают, что отношения по образованию, распределению и использованию государственных социальных внебюджетных фондов охватываются бюджетным правом, поскольку в соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ данные фонды являются составной частью бюджетной системы РФ. При этом, характеризуя далее структуру этой системы, они обращают внимание на то, что бюджеты государственных внебюджетных фондов фактически не входят в ее состав, так как утверждаются отдельными законами*(3).

Д.Л. Комягин рассматривает государственные внебюджетные фонды в качестве не совсем обычного элемента бюджетной системы РФ, указывая на противоречивость наименования этих фондов (внебюджетные) как части бюджетной системы. По его мнению, данные фонды "по своей природе теснейшим образом встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне системы, которая является постоянным "донором", позволяющим балансировать расходы фондов"*(4).

Несмотря на возросшую актуальность проблемы дефицита бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов и их зависимость от трансфертов из федерального бюджета, в финансово-правовой литературе наиболее распространенной является точка зрения о месте данных фондов в финансовой системе в качестве ее самостоятельного элемента (звена)*(5).

Такая позиция обусловливается экономической сущностью, особенностями правового режима формирования и использования средств внебюджетных фондов как целевых фондов и т.п. В связи с этим многие авторы вполне справедливо рассматривают финансово-правовые нормы, регулирующие функционирование внебюджетных государственных социальных фондов, как обособленное подразделение системы финансового права (институт, раздел или подотрасль*(6)).

Большинство из вышеуказанных ученых выделяет финансово-правовой институт государственных внебюджетных фондов, который регулирует порядок формирования и исполнения их бюджетов*(7). При этом, по мнению М.В. Карасевой, он пересекается с бюджетным правом через финансово-правовой институт бюджетного процесса*(8).

Н.И. Химичева относит финансово-правовые нормы, регулирующие отношения в области внебюджетных государственных денежных фондов, к одному из разделов финансового права, который, в свою очередь, включает в себя несколько финансово-правовых институтов. Выделяя разделы в системе финансового права, вышеуказанный автор, основываясь на позициях теоретиков советского финансового права*(9), указывает на существование таких блоков финансово-правовых норм, которые по своему содержанию могут включать не только институты, но и подотрасль*(10). При этом следует отметить, что представители общей теории права такое подразделение, как раздел, в системе права не обозначают.

С учетом двойственного понимания термина "фонд" необходимо соответствующим образом подходить и к дифференциации финансово-правового регулирования функционирования государственных социальных внебюджетных фондов. Если рассматривать последние с материальной точки зрения, то комплекс правовых норм, регулирующих образование, распределение и использование бюджетов данных фондов следует отнести к самостоятельному финансово-правовому институту. Если же вести речь о финансовой деятельности государственных социальных внебюджетных фондов как финансово-кредитных учреждениях, то общественные отношения с их участием (например, по взиманию страховых взносов, осуществлению финансового контроля и привлечению к ответственности) регулируются финансово-правовыми нормами различной внутриотраслевой принадлежности.

Некоторые виды вышеуказанных правоотношений охватываются уже сложившимися, получившими широкое признание в отраслевой научной среде, самостоятельными подразделениями системы финансового права: правовое регулирование государственных доходов, финансовый контроль, финансово-правовое принуждение. Так, поступления от страховых взносов, неоспоримо, являются источниками доходов не только государственных социальных внебюджетных фондов, но и в целом государственных доходов. При этом отношения по установлению и взиманию обязательных платежей (налогов, сборов, пошлин и др.) традиционно в науке финансового права отграничиваются от отношений, регулируемых бюджетным правом. Обязанность налогоплательщика (плательщика страховых взносов на обязательное социальное страхование) по уплате соответствующего платежа считается исполненной, по общему правилу, с момента предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему РФ (бюджет соответствующего государственного внебюджетного фонда) на счет Федерального казначейства денежных средств*(11). Отношения по формированию доходов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов возникают после зачисления обязательных платежей на счета Федерального казначейства с целью последующего перечисления на единые счета соответствующих бюджетов в качестве их доходов (ст. 40 БК РФ). Следовательно, отношения по установлению и взиманию страховых вносов в государственные социальные внебюджетные фонды и отношения по формированию доходов бюджетов данных фондов, аналогично отношениям, выступающим предметом налогового и бюджетного права, должны, думается, регулироваться отдельными подразделениями системы финансового права.

Практическое значение такого разграничения может иметь место при разрешении споров, связанных с процессом трансформации страхового взноса, уплаченного плательщиком, в доход бюджета государственного социального внебюджетного фонда*(12). Так, при несвоевременном зачислении страховых вносов на счет государственного социального внебюджетного фонда может возникнуть вопрос о том, кто будет являться ответчиком в суде: плательщик взносов или кредитная организация? Если плательщик взносов предъявил банку платежное поручение, то с этого момента, как уже указывалось выше, он считается исполнившим свою обязанность по уплате страховых взносов, а соответствующее правоотношение прекращается. Если же банк по каким-то причинам не выполнил поручение или выполнил его ненадлежащим образом, то именно он несет ответственность за непоступление в бюджет внебюджетного фонда суммы страховых взносов, а соответствующий фонд уже в рамках правоотношений по администрированию доходов данного бюджета должен обеспечить зачисление денежных средств на единый счет бюджета фонда.

Отсутствие в финансово-правовой науке единого мнения по поводу правовой природы страховых вносов в обязательные государственные социальные фонды также вызывает неоднозначность отнесения отношений по их установлению и взиманию к предмету регулирования конкретного финансово-правового образования. В частности, как представляется, уплачиваемые в большинство государственных социальных внебюджетных фондов страховые взносы, объединенные ранее в едином социальном налоге и взимаемые ныне в соответствии с Федеральным законом N 212-ФЗ от 24 июля 2009 г., в основном имеют налоговую природу с отдельными элементами страхового метода взимания*(13). Учитывая же непоследовательность законодателя в регулировании отношений по взиманию обязательных платежей в вышеуказанные фонды за последние два десятилетия, нельзя исключать возможность повторного придания данным платежам статуса налога и соответствующего регулирования уже налоговым правом.

В частности, Правительство РФ в рамках подготовки нового антикризисного плана обсуждает ликвидацию с 2017 г. страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды и возвращение единого социального налога, контролируемого ФНС России, что обусловлено Указом Президента РФ от 15 января 2016 г. N 13 "О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины"*(14). В соответствии с данным актом Правительству РФ поручено подготовить проекты федеральных законов, предусматривающих возложение на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти функций по администрированию страховых взносов, уплачиваемых в вышеуказанные фонды.

В связи с этим логичным и целесообразным представляется передать полномочия по осуществлению контроля за взиманием обязательных платежей в государственные социальные внебюджетные фонды налоговым органам. Во-первых, это будет способствовать оптимизации администрирования в этой сфере, поскольку налоговые органы будут осуществлять такой контроль параллельно с проверкой уплаты налогов и сборов. Во-вторых, это позволит снизить издержки государства по финансовому обеспечению контрольных функций: вместо нескольких органов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, их территориальных органов) контроль за уплатой страховых взносов будут осуществлять только налоговые органы. При этом высвободившиеся из бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение контроля за уплатой страховых взносов, могут быть перераспределены на выполнение главных целей, ради которых созданы рассматриваемые фонды. Таким образом, появится дополнительный источник покрытия существующего несколько лет дефицита бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов.

В связи с этим отношения по осуществлению контроля и привлечению к ответственности, обусловленные отношениями по установлению и взиманию обязательных платежей во внебюджетные фонды, будут регулироваться соответствующими институтами налогового права. Соответственно снизится и количество нормативно-правовых актов, регулирующих как "под копирку" по аналогии с Налоговым кодексом РФ отношения в сфере взимания рассматриваемых платежей, а также сузится круг финансовых правоотношений с участием государственных социальных внебюджетных фондов.

Подводя итог рассуждениям по поводу места финансово-правового режима функционирования внебюджетных государственных социальных фондов в системе финансового права, можно сделать следующие выводы. Учитывая двуаспектное понимание государственных социальных внебюджетных фондов, предлагается различать финансово-правовой режим функционирования бюджетов данных фондов (в материальном смысле) и финансово-правовое регулирование деятельности данных фондов как некоммерческих унитарных организаций (в организационном плане). В первом случае нужно вести речь о самостоятельном финансово-правовом институте, регулирующем отношения по образованию, распределению и использованию бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов как самостоятельного звена финансовой системы. Во втором случае следует иметь в виду совокупность финансово-правовых норм различной подотраслевой и институциональной принадлежности, регулирующих финансовую деятельность органов управления государственных социальных внебюджетных фондов. Данные органы выступают участниками различных финансовых правоотношений, являющихся результатом регулирования нескольких структурных подразделений системы финансового права:

- по образованию, распределению и использованию бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов (правовой режим функционирования бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов);

- межбюджетных отношений (бюджетное право);

- по установлению и взиманию страховых взносов на обязательное социальное страхование (правовое регулирование государственных и муниципальных доходов);

- по уплате налогов (налоговое право);

- по контролю за уплатой страховых взносов на обязательное социальное страхование;

- образованием, распределением и использованием бюджетов социальных внебюджетных фондов (финансовый контроль);

- по применению мер финансово-правового принуждения;

- иных финансовых правоотношений.

Библиография

1. Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Финансовое право: вопросы и ответы / под ред. Е.Ю. Грачевой. - М.: Юриспруденция, 2006. - 160 с.

2. Беликов Е.Г. Правовая природа страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды // Вестник СГАП. - 2011. - N 4. - С. 183-187.

3. Бит-Шабо И.В. Концептуальные проблемы финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2015. - 54 с.

4. Бюджетное право: учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко и соавт.; под ред. Н.А. Сатаровой. - М.: Деловой двор, 2009. - 296 с.

5. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. - М.: РАП, Эксмо, 2008. - 160 с.

6. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / общ. ред. А.Н. Козырина. - М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. - 352 с.

7. Крохина Ю.А. Бюджетное право России: учебник для магистров. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2013. - 483 с.

8. Мирошник С.В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. - 2008. - N 4. - С. 7-8.

9. Покачалова Е.В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права / под ред. Н.И. Химичевой. - Саратов: Изд-во Саратовской государственной юридической академии, 2007. - 296 с.

10. Советское финансовое право / отв. ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкин. - М.: Юр. лит., 1982. - 424 с.

11. Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы / отв. ред. Е.Ю. Грачева. - М.: Юриспруденция, 2006. - 112 с.

12. Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. - М.: Юристъ, 2002. - 576 с.

13. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: Инфра-М, 2012. - 752 с.

14. Финансовое право: учебник для академического бакалавриата / А.Ю. Ильин, М.Н. Кобзарь-Фролова, И.Г. Ленева, В.А. Яговкина; под ред. А.Ю. Ильина. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2014. - 623 с.

15. Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. - СПб.: Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. - 280 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография / М.: РАП, Эксмо, 2008. С. 95.

*(2) См.: Запольский С.В. Указ. соч. С. 56.

*(3) См.: Бюджетное право: учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко [и др.]; под ред. Н.А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 9, 27.

*(4) Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учеб. пособие / общ. ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. С. 117-118.

*(5) См.: Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Финансовое право: вопросы и ответы / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2006. С. 7; Крохина Ю.А. Бюджетное право России: учебник для магистров. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. С. 23; Мирошник С.В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. 2008. N 4. С. 7-8; Покачалова Е.В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во Саратовской государственной юридической академии, 2007. С. 95, 97-100; Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Юриспруденция, 2006. С. 13 и след.; Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 16; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2012. С. 27; Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд. дом СПбГУ, 2004. С. 32.

*(6) Бит-Шабо И.В. Концептуальные проблемы финансово-правового регулирования деятельности государственных социальных внебюджетных фондов: автореф. дис. _ д-ра юрид. наук. Саратов, 2015. С. 29.

*(7) См., например: Финансовое право: учебник для академич. бакалавриата / А.Ю. Ильин, М.Н. Кобзарь-Фролова, И.Г. Ленева, В.А. Яговкина; под ред. А.Ю. Ильина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014. С. 30; Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. С. 33.

*(8) См.: Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. С. 33.

*(9) См., например: Советское финансовое право / отв. ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкин. М.: Юр. лит., 1982. С. 54-56.

*(10) См.: Химичева Н.И. Система и источники финансового права // Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. С. 57-58.

*(11) См.: Налоговый кодекс РФ. Пп. 1 п. 3 ст. 45; Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд Социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования". Пп. 1 п. 5 ст. 18.

*(12) См.: определение ВАС РФ от 1 ноября 2012 г. N ВАС-13849/12 по делу N А34-3869/2011; постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 2 июля 2015 г. N Ф06-25018/2015 по делу N А65-17901/2014.

*(13) См.: Беликов Е.Г. Правовая природа страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды // Вестник СГАП. 2011. N 4. С. 183-187.

*(14) СЗ РФ. 2016. N 3. Ст. 474.