Признание садовых домов пригодными для проживания в судебном порядке (С.В. Тетюев, журнал "Судья", N 10, октябрь 2016 г.)

Признание садовых домов пригодными для проживания в судебном порядке

С.В. Тетюев,

судья Тракторозаводского районного суда г. Челябинска,

кандидат юридических наук, доцент

Журнал "Судья", N 10, октябрь 2016 г., с. 56-60.

Конституция Российской Федерации*(1) провозглашает, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27).

Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(2) (далее - Закон о свободе передвижения) место жительства определяется как жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства. Под местом пребывания понимаются гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно (ст. 2).

В силу абзаца 2 ст. 3 Закона о свободе передвижения граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Вместе с тем регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Например, как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации, отказ работодателя в заключении трудового договора с лицом, являющимся гражданином Российской Федерации, по мотиву отсутствия у него регистрации по месту жительства, пребывания или по месту нахождения работодателя является незаконным (п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации")*(3).

Однако практика показывает, что гражданину Российской Федерации, имеющему регистрацию в определенном муниципальном образовании, реализовывать свои права (прежде всего социально-экономические: устроиться на работу, получать медицинскую помощь, определять детей в детские сады, школы и т.д.) гораздо проще, чем лицам, которые не зарегистрированы по месту жительства (пребывания) в муниципальном образовании или хотя бы в соответствующем регионе.

По смыслу правовых норм, закрепленных в Законе о свободе передвижения, местом жительства или местом пребывания может быть только помещение, пригодное для постоянного либо временного проживания гражданина. Но может ли гражданин зарегистрироваться по месту жительства в принадлежащем ему доме, расположенном на земельном участке в садоводческом некоммерческом товариществе (далее - СНТ)?

Согласно абзацу 2 ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"*(4), садовый земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений). Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. N 7-П по делу о проверке конституционности абзаца второго ст. 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан (далее - Постановление КС) приведенная выше правовая норма была признана не соответствующей Конституции Российской Федерации в той части, в какой ею ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов*(5).

Фактически Конституционный Суд Российской Федерации констатировал возможность регистрации граждан по месту жительства в указанных строениях. Однако территориальные органы Федеральной миграционной службы России (далее - ФМС) не спешат осуществлять такую регистрацию, ссылаясь на то, что она возможна только применительно к помещениям, официально имеющим статус жилых.

Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. N 219 и действовавшие до 1 января 2015 г.*(6), предусматривали включение в реестр сведений о назначении объекта недвижимости - жилое, нежилое здание, производственное, складское, торговое помещение и т.п. (п. 30). Аналогичное положение для объектов недвижимости, ранее не учтенных в государственном кадастре недвижимости, содержат и Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденные приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 декабря 2013 г. N 765 и вступившие в силу с 1 января 2015 г.*(7) (п. 34). Но поскольку законодательство до сих пор не приведено в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда и не регламентирует возможность размещения жилых домов в СНТ, в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним назначение дома, возведенного на садовом земельном участке, указывается как нежилое и в настоящее время, независимо от того, как объект капитального строительства поименован в кадастровом паспорте или декларации об объекте недвижимого имущества (дом, садовый дом, жилое строение и т.д.). Читая это в свидетельстве о государственной регистрации права собственности на дом, сотрудники ФМС отказывают гражданам в регистрации по месту жительства, отмечая, что регистрация возможна только в жилых помещениях, и предлагают в установленном законом порядке признать дом пригодным для проживания.

Порядок признания дома пригодным для проживания: административный или судебный?

Как отмечено в указанном Постановлении Конституционного Суда, исходя из того, что жилищное законодательство является сферой совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство осуществить надлежащее правовое регулирование, определив порядок признания жилых строений на садовых земельных участках пригодными для постоянного проживания, а органы местного самоуправления - утвердить правила землепользования и застройки.

Между тем на федеральном уровне принят подзаконный нормативный правовой акт, который, по нашему мнению, может использоваться в целях определения пригодности садового дома для постоянного проживания. Это Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47*(8) (далее - Положение). Так, п. 7, 8 Положения предусматривают создание органом местного самоуправления в установленном им порядке комиссии для оценки жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности, и муниципального жилищного фонда. При этом орган местного самоуправления вправе принимать решение о признании частных жилых помещений, находящихся на соответствующей территории, пригодными (непригодными) для проживания граждан и делегировать комиссии полномочия по оценке соответствия этих помещений установленным в Положении требованиям и по принятию решения о признании этих помещений пригодными (непригодными) для проживания граждан.

Судя по практике, региональные суды неоднозначно истолковывают данное Положение: одни считают, что оно распространяется на садовые дома*(9), другие придерживаются противоположной позиции*(10). Органы местного самоуправления в отсутствие иных нормативных правовых актов, в том числе региональных, возлагающих на них полномочия по признанию именно садовых домов пригодными для проживания, преимущественно отказывают гражданам в проведении такой процедуры. Например, в Челябинской области соответствующий нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации до сих пор отсутствует, а муниципальные правовые акты предусматривают создание комиссий по признанию пригодными (непригодными) для проживания только тех жилых помещений, которые входят в муниципальный жилищный фонд городов (районов)*(11).

Как следствие, граждане обращаются в суды. В последнее время увеличивается количество рассматриваемых судами гражданских дел о признании садовых домов пригодными для проживания, поскольку пробелы в праве не могут препятствовать гражданам в реализации права на выбор места жительства и регистрацию по месту жительства.

Согласно пункту 1 ч. 1 ст. 262 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации*(12) (далее - ГПК РФ), дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, суды рассматривают в порядке особого производства.

Суд устанавливает факты, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций (ч. 1 ст. 264 ГПК РФ). По смыслу положений части 3 ст. 263, части 2 ст. 264, ст. 265 ГПК РФ суд может установить любой факт, имеющий юридическое значение, если его невозможно установить во внесудебном порядке и отсутствует спор о праве.

В Постановлении Конституционного Суда указано, что до принятия необходимых нормативных актов признание жилых строений пригодными для постоянного проживания может осуществляться судами общей юрисдикции в порядке установления фактов, имеющих юридическое значение (гл. 28 ГПК РФ). Однако суды некоторых регионов рассматривают такие дела в порядке искового производства*(13). По нашему же мнению, материально-правовой спор, характерный для искового производства, в данных делах отсутствует, поэтому они должны рассматриваться в порядке особого производства с возложением всех судебных издержек на заявителя. К участию в делах о признании садовых домов пригодными для проживания в целях регистрации в них по месту жительства в качестве заинтересованных лиц должны привлекаться территориальные органы ФМС. А вот привлечение СНТ, администраций районов (городов), на территории которых расположены садовые дома, территориальных органов Росреестра к участию в деле необязательно.

Юридически значимые обстоятельства

Бремя доказывания обстоятельств, свидетельствующих о пригодности садовых домов для проживания и о наличии возможности установить соответствующий факт в судебном порядке, возлагается на заявителя. К числу таких обстоятельств прежде всего следует отнести обращение гражданина в орган местного самоуправления и отказ данного органа в признании дома пригодным для проживания (ст. 265, 267 ГПК РФ).

Кроме того, гражданин должен доказать принадлежность ему садового дома, для чего им представляются в суд правоустанавливающие документы, свидетельство о государственной регистрации права на дом, выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) о зарегистрированных правах на дом.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что признать садовый дом пригодным для постоянного проживания можно, если земельный участок относится к землям населенных пунктов. Сведения о категории земель содержатся в свидетельстве о государственной регистрации права на земельный участок и/или в кадастровом паспорте земельного участка.

Как указано в п. 4.3 Постановления Конституционного Суда, жилое строение, возведенное на садовом земельном участке, должно быть для гражданина единственно возможным местом жительства. С целью установления данного обстоятельства суду необходимо в рамках подготовки дела к судебному разбирательству предложить заявителю представить выписку из ЕГРП о его правах на все объекты недвижимости, имеющиеся у него в данном регионе.

Наиболее затратным для заявителя является представление доказательств, подтверждающих соответствие садового дома требованиям, которые предъявляются к жилым помещениям. За ориентир могут браться требования, перечисленные в разделе II Положения, прежде всего те, которые актуальны для отдельно стоящих индивидуальных жилых домов.

В силу части 2 ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации*(14) (далее - ЖК РФ), жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Для жилого дома требуется наличие не только комнат, но и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в доме (ч. 2 ст. 16 ЖК РФ).

Проверить, входят ли в состав садового дома помимо комнат помещения вспомогательного использования (кухня, санузел, коридор и т.д.), можно на основании технического или кадастрового паспорта дома. Но он не всегда может иметься у заявителя, поскольку, согласно ст. 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(15), для регистрации права собственности на садовый дом, возведенный на земельном участке, который предназначен для ведения садоводства, указанные паспорта необязательны, достаточно только декларации об объекте недвижимого имущества, которая план дома не включает и заполняется самостоятельно собственником земельного участка.

Для удовлетворения своих требований заявитель должен представить суду заключение уполномоченного органа о соответствии садового дома санитарным нормам и правилам, заключение специалиста о соответствии дома строительным и техническим нормам и правилам, фотоматериалы. При отсутствии перечисленных доказательств суд должен выносить на обсуждение лиц, участвующих в деле, вопрос о назначении строительно-технической экспертизы и проведении ее за счет заявителя. Обнаруженные специалистом или экспертом несущественные отклонения садового дома от требований, установленных Положением (например, если высота помещений дома немного ниже, чем закреплено в п. 22 Положения; уборная или ванная в нарушение п. 24 Положения размещена над комнатой), не могут повлечь отказ в удовлетворении требования. Отсутствие в доме санузла допустимо при условии, что на садовом участке имеются соответствующие хозяйственные постройки (например, уборная, баня).

Резолютивная часть решения суда

Как показывает практика, резолютивная часть решений по гражданским делам о признании садовых домов пригодными для проживания формулируется примерно так: "Установить (признать), что садовый дом пригоден для постоянного проживания граждан в целях регистрации их по месту жительства"*(16). Такой формулировки достаточно для территориальных органов ФМС, чтобы регистрировать граждан в садовых домах по месту жительства.

Однако в некоторых случаях заявители просят указывать в решении еще и на то, что садовый дом не просто пригоден для постоянного проживания, но является жилым домом, пригодным для постоянного проживания, мотивируя это тем, что решение с такой формулировкой позволяет им в дальнейшем (помимо регистрации в садовом доме по месту жительства) внести изменения в ЕГРП в части назначения садового дома (заменить назначение "нежилое" на "жилое").

В некоторых регионах суды признают садовые дома жилыми, пригодными для постоянного проживания*(17). Однако нам представляется, что такие решения могут противоречить утверждаемым органами местного самоуправления правилам землепользования и застройки, которые устанавливают в том числе виды разрешенного использования земельных участков в пределах границ соответствующей территориальной зоны (п. 8, 9 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации*(18), далее - ГрК РФ).

В силу положений ст. 37 ГрК РФ, существуют основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ), в отличие от условно разрешенного вида использования земельного участка, разрешение на которое предоставляется главой местной администрации после проведения публичных слушаний (ч. 6 ст. 37, ч. 8 ст. 39 ГрК РФ).

Например, Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Челябинский городской округ", утвержденными Решением Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 г. N 37/13*(19), к основным видам разрешенного использования территориальной зоны А2 (зоны коллективных садов) относятся садовые дома, летние сооружения; размещение жилых домов на земельных участках данной зоны разрешенным использованием не является. Поэтому решение суда о признании садового дома жилым, вынесенное без учета правил землепользования и застройки, следует расценивать как превышение им своих полномочий, поскольку данное решение может привести к изменению градостроительного регламента, установленного органом местного самоуправления.

До внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований, которые включат размещение жилых домов в перечень видов разрешенного использования земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, суды вправе лишь признавать садовые дома пригодными для проживания без разрешения вопроса о том, являются ли они жилыми. Наш вывод согласуется и с новыми правилами ЕГРП, вступившими в силу с 1 января 2015 г.: в соответствии с п. 30 в подраздел I реестра вносятся записи 1-2 о нежилых зданиях, строениях (в том числе о строении с правом регистрации проживания в нем).

Таким образом, после вступления в законную силу решения суда о признании садового дома пригодным для проживания заявитель вправе обратиться в Росреестр с целью внесения в ЕГРП сведений, уточняющих наименование и/или назначение объекта недвижимости - садового дома. Не исключено, что это позволит новому собственнику дома регистрироваться в нем с членами своей семьи по месту жительства без предварительного обращения в суд с соответствующим заявлением, как это делал предыдущий владелец дома.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

*(2) Российская газета. 10 августа 1993 г.

*(3) Бюллетень ВС РФ. 2007. N 3.

*(4) СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

*(5) СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2089.

*(6) СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 963.

*(7) БНА РФ. 2014. N 46.

*(8) СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.

*(9) См., например: Обзор судебной практики Челябинского областного суда за первый квартал 2011 г., утв. Постановлением президиума Челябинского областного суда от 15 июня 2011 г. // http://www.chel-oblsud.ru/index.php?html=reviews_court_region&mid=139.

*(10) См., например: апелляционное определение Тульского областного суда от 18 июня 2015 г. по делу N 33-1567 // Документ опубликован не был.

*(11) См., например: Постановление Администрации города Челябинска от 7 марта 2012 г. N 36-п "Об утверждении Положения о комиссии по признанию жилых помещений муниципального жилищного фонда города Челябинска пригодными (непригодными) для проживания" // Вечерний Челябинск. 14 марта 2012 г.

*(12) СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

*(13) См., например: Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 28 апреля 2015 г. по делу N 33-4241/2015, апелляционное определение Красноярского краевого суда от 26 ноября 2014 г. по делу N 33-10492/2014, апелляционное определение Пермского краевого суда от 21 мая 2014 г. по делу N 33-4489 // Документы опубликованы не были.

*(14) СЗ РФ. 2005. N 1 (4.1). Ст. 14.

*(15) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

*(16) См., например: Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 28 апреля 2015 г. по делу N 33-4241/2015, апелляционное определение Красноярского краевого суда от 26 ноября 2014 г. по делу N 33-10492/2014, апелляционное определение Пермского краевого суда от 21 мая 2014 г. по делу N 33-4489 // Документы опубликованы не были.

*(17) См., например: Апелляционное определение Самарского областного суда от 14 апреля 2015 г. по делу N 33-3929/2015, апелляционное определение Нижегородского областного суда от 10 марта 2015 г. по делу N 33-2240/2015, определение Ленинградского областного суда от 25 февраля 2015 г. N 33-851/2015, апелляционное определение Кемеровского областного суда от 29 января 2015 г. по делу N 33-13761, апелляционное определение Вологодского областного суда от 10 сентября 2014 г. N 33-4249/2014 // Документы опубликованы не были.

*(18) СЗ РФ. 2005. N 1 (Ч. 1). Ст. 16.

*(19) Вечерний Челябинск. 17 октября 2012 г.