К вопросу о соотношении международного и национального права (Т.М. Пряхина, журнал "Образование и право", N 11, ноябрь 2016 г.)

К вопросу о соотношении международного и национального права

Т.М. Пряхина,

доктор юридических наук,

профессор кафедры

государственно-правовых дисциплин

Юридического института

ГАОУ ВО "Московский городской

педагогический университет"

Журнал "Образование и право", N 11, ноябрь 2016 г., с. 47-52.

Вопросы взаимодействия международного и национального права сегодня приобрели особое звучание. Они имеют принципиальное значение с точки зрения защиты суверенитета России, построения национальной системы права, обеспечения правовой идентичности России в условиях универсализации правовых стандартов в области прав человека. Выбор официальной доктрины в вопросе о соотношении международного и национального права во многом определяется исторической обстановкой в стране и в мире, политическими интересами, которых придерживается государство на конкретном этапе своего развития. Оценка значения международного права и его влияния на российскую правовую систему за последние четверть века менялась кардинально: от провозглашения безусловного приоритета международно-правовых норм и признания их непосредственного действия (например ст. 1 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. провозглашала, что общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР и непосредственно порождают права и обязанности граждан РСФСР [5]) до призывов отменить приоритет международного права и внести соответствующие поправки в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [2]. При этом права человека, как универсальный правовой институт, обладающий исключительным значением, как правило, выступали катализатором противоречивого и неоднозначного истолкования конституционных норм, определяющих официальную государственно-правовую позицию в вопросе взаимодействия международного и национального права России. Причиной того является некорректная трактовка ст. 2, ч. 4 ст. 15 и ст. 17 Конституции РФ. Однако данный вопрос требует системного подхода и всестороннего анализа как норм Основного Закона страны, конституционного законодательства, так и правоприменительной практики. Конституция РФ закрепляет статус общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ в правовой системе РФ в целом ряде своих положений [8], которые корреспондируют нормам, устанавливающим суверенитет РФ на всей ее территории, юридическую силу Основного Закона России, иерархию источников права, полномочия Российской Федерации и ее субъектов, компетенцию органов государственной власти и ряда иных [9]. Системное истолкование норм Основного Закона страны позволяет утверждать, что Конституция РФ в вопросе о соотношении международного и национального права ориентирована на доктрину диалектического дуализма. Международное и национальное право рассматриваются как две самостоятельные правовые системы и две различные системы права. Обе системы находятся в постоянном взаимодействии, опосредуемом волей государств - участников международного общения. Системы самостоятельные, но не независимые. Воля государства - отправная точка, призванная координировать положение правовых систем, но не устанавливать приоритет одной из них над другой. При этом воля государства должна быть конституционной, а это значит, что она есть воплощение суверенитета РФ, распространяющегося на всю ее территорию (ст. 4, ч. 1 Конституции РФ); выражение интересов многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ст. 3, ч. 1 Конституции РФ); гарант верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1, 2 Конституции РФ). Наиболее приемлемым для государства является такое соотношение между национальным и международным правом, при котором у него есть возможность отказаться от инкорпорации в свою правовую систему неугодных ему норм и при этом активно участвовать в интеграционных процессах, происходящих в международном сообществе. В этом случае государство обладает возможностью регулировать степень открытости своей правовой системы. Россия, как великая держава, неизменно уважительно относится к международному праву, сообразовывает свои действия с императивными нормами международного права, отстаивает их приоритет во внешнеполитической деятельности. Вместе с тем она, как суверенный актор, самостоятельно определяет степень открытости своей правовой системы. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в правовую систему России, которая по своим характеристикам относится к классу открытых систем. Однако если мы будем оценивать российскую систему права как систему закрытую, то мы должны признать, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ включаются в нее только после того, как будет выражена суверенная воля Российского государства по каждой отдельной международно-правовой норме. Таким образом, принципы и нормы международного права не следует рассматривать как составную часть внутреннего права. Они не меняют своей природы и в этом смысле являются "инородным телом" по отношению к нормам внутреннего права. Ни один внутригосударственный акт, обеспечивающий выполнение государством своих международных обязательств, не способен изменить природу норм, их особенные цели, содержание, форму. Государство осуществляет и обеспечивает выполнение норм международного права, автономных, сопоставимых и применимых именно в контексте своей правовой системы. Однако процесс осуществления этих норм, порядок их имплементации регулируется нормами внутригосударственного права, если иное не определено международным договором государства [11, с. 124]. Данный подход обеспечивает концепцию государственного суверенитета и верховенство юрисдикции государства на своей территории. В связи с этим подчеркнем, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не устанавливает приоритет международных договоров РФ над российскими законами. Данное положение Конституции РФ следует трактовать как коллизионную привязку, то есть правило разрешения конкретной юридической коллизии в конкретном случае, и не более того. Заметим, что международный договор РФ, прежде чем вступить в силу для России, в подавляющем большинстве случаев проходит процедуру ратификации, в ходе которой он, в том числе, оценивается с точки зрения конституционности его положений.

За Конституцией РФ признается высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории России. Основной Закон при этом не делает каких-либо оговорок. Следовательно, нормы международных договоров, заключенных Российской Федерацией, не должны противоречить Конституции РФ в такой же мере, что и нормы национального законодательства. Международные договоры России - часть ее правовой системы, в рамках которой не может быть какого-либо акта, имеющего большую юридическую силу. Данное утверждение относится ко всем международным договорам, в том числе к соглашениям, регулирующим сотрудничество государств в гуманитарной сфере, в области развития, обеспечения и защиты прав и свобод человека. Статья 17 Конституции РФ, закрепившая положение о том, что в Российской Федерации признаются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией, дала основание предполагать, что международные нормы о правах и свободах человека стоят на уровне конституционных норм. Сторонники данной точки зрения подчеркивают особый статус Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Протоколов к ней [3, с. 267-290]. Так, например, Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин настаивает: "Уникально место Конвенции и в России. В силу статьи 15 Конституции РФ Конвенция включена в российскую правовую систему в качестве международного договора. В то же время Конвенция, в силу статьи 17 Конституции, действует в качестве конституционного инструмента признания и защиты прав и свобод человека и гражданина" [7, с. 337]. При этом, как правило, ссылаются на опыт Австрии, которая инкорпорировала Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод на уровне конституционного законодательства. Конституционная поправка 1964 г., обеспечившая столь высокий статус Конвенции, была принята как логическое следствие решения Конституционного Суда Австрийской Республики, провозгласившего Конвенцию и Протоколы к ней в качестве документов, имеющих конституционный статус. Конвенция сыграла первостепенную роль в формировании прецедентной практики Конституционного Суда Австрийской Республики [1, с. 41]. Присоединяясь к Уставу Совета Европы [16] и ратифицируя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней [17], Россия подобного намерения не высказывала. В связи с этим полагаем, что наиболее точным является прочтение ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, предложенное С.Ю. Марочкиным: права человека признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией, которая закрепляет их согласно общепризнанным принципам и нормам международного права [10, с. 50, 51].

Вопрос о том, в каком качестве следует рассматривать решения ЕСПЧ в правовой системе России, и о пределах их действия вызвал острые дискуссии. По изначальному замыслу решения Европейского Суда не носят абстрактного характера. Суд констатирует конкретное нарушение и принимает конкретные меры к его устранению. Тенденция к генерализации прецедентного права Европейского Суда, которую демонстрировала Российская Федерация в лице своих органов, изначально была не безупречна. Признание допустимости использования решений ЕСПЧ в рамках национальной правовой системы в качестве прецедентов способно существенно дестабилизировать устойчивость правотворческой и правоприменительной практики, поставить ее в зависимость от внешнего фактора без четкого критерия вычленения"прецедентного права" Европейского Суда и гарантий его стабильности. Неизбежно возникает проблема допустимости прецедента как источника права в рамках российской системы права, которую наше государство должно разрешать самостоятельно в рамках процесса своей правовой самоидентификации. Кроме того, как ранее отмечал автор, если по одному и тому же вопросу будут приняты разноплановые решения Европейским Судом и Конституционным Судом РФ, то возникнет коллизия, не имеющая механизма разрешения ни в рамках международного, ни в рамках национального права. Подобные разночтения способны существенно подорвать авторитет и ЕСПЧ, и органа конституционного контроля России, привести к отрицанию такого значимого принципа правосудия, как принцип исполнимости судебного решения [13, с. 31]. Такое противоречие остро обозначило себя, когда Европейский Суд по правам человека в постановлении от 4 июля 2013 г. (вступило в силу 9 декабря 2013 г.) по делу "Анчугов и Гладков против России" (жалобы N 11157/04 и N 15162/05) пришел к выводу, что установленное в ст. 32, ч. 3 Конституции РФ ограничение избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, нарушает гарантированное ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод субъективное право на участие в выборах [14]. Безусловно, в случае коллизии конституционных и международно-правовых норм задача конституционного правосудия - отстаивать приоритет первых. После внесения соответствующих дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" [18] Конституционный Суд РФ получил право решать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав человека и основных свобод и воспользовался им в отношении решений Европейского Суда по правам человека [12]. Данные новации российского конституционного законодательства и правоприменительной практики получили неоднозначную оценку и вызвали критические замечания. Мы полагаем, что эти изменения неизбежны, необходимы, конституционно обоснованы. Именно Конституция РФ гарантирует право каждого на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами (ст. 46, ч. 3). В данном случае следует руководствоваться ст. 79 Конституции РФ, устанавливающей возможность участия РФ в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий (но не суверенитет) в соответствии с международными договорами, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

Международное право создается государствами и адресовано государствам. Нормы международного публичного права не порождают ни прав, ни обязанностей непосредственно для физических и юридических лиц. Государство суверенно в плане создания норм международного права и принятия на себя обязательств по их исполнению. Столь же самостоятельно государство в выборе механизма обеспечения международных обязательств в рамках национальной правовой системы. Соблюдать нормы международного права субъекты конституционно-правовых отношений должны именно в силу указания Конституции РФ и федеральных законов и в соответствии с правилами, ими установленными.

В заключение отметим, что Российское государство должно сотрудничать с международным сообществом в области поощрения и развития уважения к правам человека, опираясь на такие императивные принципы, как принцип суверенного равенства государств, невмешательства во внутренние дела государства, добросовестного исполнения обязательств [15, 4].

Список литературы:

[1] Адамович Л. Выполнение международно-правовых обязательств. Дилеммы для национального конституционного права // Конституционное правосудие. 2001. N 2.

[2] Бастрыкин А. Исключительное право. Интервью корреспонденту "Российской газеты" Н. Козловой // Российская газета. 2015. 23 июля.

[3] Действующее международное право. Документы в 2-х т. Т. 2 / Сост. Ю.М. Колосов, З.С. Кривчикова. М., 2007.

[4] Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г.

[5] Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., ст. 1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.

[6] Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г., п. "а" // Действующее международное право. Документы в 2-х т. Т. 1 / Составители Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова: Учебное пособие. М.: Междунар. отношения, Юрайт-Издат, 2007.

[7] Зорькин В.Д. Интеграция Европейского конституционного пространства: вызовы и ответы. Доклад на Международной конференции "Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия" 26 ноября 2006 г. г. Москва // Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХI веке. Взгляд с Ильинки. М.: Норма, 2007.

[8] Конституция РФ. Преамбула, ст. 15, ч. 4; ст. 17, ч. 1; ст. 46, ч. 3; ст. 62, ч. 1; ст. 63; ст. 67, ч. 2; ст. 69; ст. 71 п. "к"; ст. 72 п. "о".

[9] Конституция РФ. Ст. 3, ч. 1, 4; ст. 4 ч. 1 и 2; ст. 71 п. "к"; ст. 72 п. "о"; ст. 79; ст. 86, п. "а", "б"; ст. 87, ч. 2; ст. 106, п. "г"; ст. 114, п. "д"; ст. 125, ч. 2, п. "г" и др.

[10] Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 1998.

[11] Марочкин С.Ю. Нормы и источники международного права в правовой системе Российской Федерации // Правоведение. 1997. N 3.

[12] Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. N 12-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации // Российская газета. 2016. 5 мая.

[13] Пряхина Т.М. Обеспечение взаимодействия международного и национального права

Конституционным Судом Российской Федерации: Лекция. Саратов: ИЦ "Наука", 2010.

[14] СПС "Гарант Плюс".

[15] Устав ООН от 26 июня 1945 г., ст. 1, 2.

[16] Федеральный закон от 23 февраля 1996 г. "О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы" // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 774.

[17] Федеральный закон от 30 марта 1998 г. "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней" // СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.

[18] Федеральный конституционный закон от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".