Роль национальных объединений саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов (М.А. Егорова, журнал "Право и экономика", N 10, октябрь 2016 г.)

Роль национальных объединений саморегулируемых организаций в регулировании предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов

М.А. Егорова,

исполняющая обязанности заведующего кафедрой

предпринимательского и корпоративного права

юридического факультета

Института права и национальной безопасности

Российской академии народного хозяйства и

государственной службы при Президенте РФ,

член комитета Торгово-промышленной палаты РФ

по безопасности предпринимательской деятельности,

доктор юридических наук, доцент

Журнал "Право и экономика", N 10, октябрь 2016 г., с. 4-7.

С 30 декабря 2015 года вступило в силу распоряжение Правительства РФ N 2776-р "О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования"*(1) (далее - "Концепция саморегулирования"), положениями которого необходимо руководствоваться при выработке государственной политики и формировании нормативно-правового регулирования в соответствующих сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Сейчас назрела необходимость теоретической и практической оценки положений данной Концепции в целях определения тенденций в совершенствовании института саморегулирования в целом и формирования специализированных пластов отраслевого законодательства, связанного с правовым регулированием процессов саморегулирования на современном этапе экономического развития в России.

1. В настоящее время институт саморегулирования имеет трехуровневую структуру:

1) уровень хозяйствующих субъектов - членов СРО;

2) уровень собственно СРО;

3) уровень национальных объединений СРО.

Формирование правовых основ деятельности национальных объединений СРО является основным направлением совершенствования механизмов саморегулирования с точки зрения Концепции саморегулирования.

2. Однако остается не вполне понятным, почему этому направлению трансформации института саморегулирования Концепцией придается основное значение, ведь, по существу, содержание деятельности национальных объединений СРО должно следовать из содержания деятельности отраслевых СРО.

3. Другим не вполне ясным вопросом является то, кто все же выступает с законодательной инициативой по созданию национальных объединений СРО: органы государственной власти, отвечающие за правовое регулирование отношений в пределах соответствующей отрасли предпринимательской деятельности, или сами саморегулирующие организации, реально действующие в данной отрасли? Ведь если речь идет о процессах саморегулирования, то создание национальных объединений и содержание их деятельности должны регулироваться самим предпринимательским или профессиональным сообществом. В ином случае произойдет размывание института саморегулирования.

4. В этой же части необходимо определиться с правовой формой организации деятельности национальных объединений СРО: отраслевые стандарты и требования к членам отраслевых СРО должны устанавливаться на уровне федеральных законов или путем издания локальных актов национальных объединений СРО? Думается, что при саморегулировании, особенно при добровольной его форме, предпочтение следует отдавать актам саморегулирования, особенность которых заключается в том, что они должны иметь общеобязательный характер для всех хозяйствующих субъектов, действующих в пределах релевантной отрасли. Конечно, установление данных национальных требований и стандартов может оказаться эффективным только в случаях обязательного саморегулирования. При добровольном саморегулировании в принципе возникает вопрос об эффективности деятельности национальных объединений СРО. Представляется, что при добровольном саморегулировании такие объединения будут иметь в большей степени декларативный характер и не смогут осуществлять эффективное регулирование деятельности всех без исключения хозяйствующих субъектов, действующих в пределах релевантной отрасли.

5. Концепция саморегулирования оставляет открытым ответ на вопрос, насколько "глубоким" должно быть национальное саморегулирование, так как оно имеет общеобязательный характер для любого нового члена национального объединения? Здесь самым важным является определение оптимального соотношения распределения компетенций отдельных отраслевых СРО и их национальных объединений. Ведь в случае, если национальные объединения СРО будут жестко устанавливать содержание правил, требований и стандартов в пределах отрасли, функция отдельных региональных СРО будет заключаться только в простой трансляции данных требований своим членам. В такой схеме взаимодействия региональных СРО и их национальных объединений нормотворческая функция региональных СРО практически утрачивается, а основной их функцией становится контроль за соблюдением правил, требований и стандартов, устанавливаемых на национальном уровне. С другой стороны, в случае, если нормотворческая инициатива будет полностью отдана в руки региональных СРО, то ставится под сомнение необходимость существования национальных СРО в целом.

6. Еще более сложным является вопрос об участии национальных объединений СРО в компенсаторно-восстановительной функции саморегулируемых организаций. Представляется, что национальные объединения СРО всеми силами будут стараться брать под контроль компенсационные фонды и фонды коллективного страхования региональных СРО, при этом возлагая обязанности по осуществлению возмещения вреда на региональные СРО. В итоге подобное перераспределение компенсаторных функций региональных СРО и их национальных объединений может привести к полному коллапсу восстановительной функции СРО.

Обеспечительная функция национальных объединений СРО является главным "козырем" для приверженцев существования этих структур в иерархии саморегулирования. Суть их аргументов заключается в том, что в случае исключения региональной СРО из реестра саморегулируемых организаций все функции по обеспечению исполнения существующих и не исполненных ликвидируемой СРО обязательств должны возлагаться на национальное объединение СРО. Однако при введении в законодательство о саморегулировании механизма солидарной ответственности членов СРО в случае исчерпания средств компенсационного фонда и фонда коллективного страхования обеспечительная функция национальных объединений СРО утрачивает свою актуальность, так как исполнение охранительных обязательств будет осуществляться из средств членов региональной СРО. Единственным условием для реализации этой функции является закрепление в Законе о саморегулируемых организациях правила, в соответствии с которым в случае исключения саморегулируемой организации из реестра саморегулируемых организаций все обязательства СРО должны солидарно возлагаться на всех членов этой СРО.

Подобное правило не противоречит существу гражданского законодательства и не является разновидностью "снятия корпоративной вуали" в отношении ответственности ликвидируемого юридического лица, практической аналогией которого является исключение СРО из реестра саморегулируемых организаций. Поскольку охранительные обязательства, по которым отвечает СРО, возникли до момента ее исключения из реестра саморегулируемых организаций, постольку и солидарные обязанности членов СРО также возникли в тот же момент. Вопрос заключается только во времени реализации исполнения обязанностей по охранительному обязательству членами саморегулируемой организации. Таким образом, даже после ликвидации СРО (а не только после исключения ее из реестра саморегулируемых организаций) должником по охранительным обязательствам, в которых в качестве должника выступала СРО, будет солидарный должник в виде совокупности членов СРО, входивших в нее до момента ее ликвидации или исключения из реестра саморегулируемых организаций.

7. Концепция саморегулирования указывает на несколько основных функций, которые должно реализовать национальное объединение саморегулирующих организаций:

1) разработка федеральных стандартов в соответствующей сфере предпринимательской или профессиональной деятельности;

2) консолидация интересов отрасли, представление интересов саморегулируемых организаций и их членов в органах государственной власти и обжалование в судебном порядке актов и действий таких органов и их должностных лиц, нарушающих права и законные интересы саморегулируемых организаций;

3) сбор информации о деятельности саморегулируемых организаций и их членов, ее анализ и подготовка предложений по вопросам государственной политики и совершенствованию правового и экономического регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или профессиональной деятельности;

4) обеспечение публичной информационной открытости деятельности национального объединения саморегулируемых организаций и соблюдения принципа единства отрасли;

5) обеспечение досудебного или внесудебного разрешения споров между потребителями и членами саморегулируемых организаций, потребителями и саморегулируемыми организациями, членами саморегулируемых организаций и саморегулируемыми организациями, а также между саморегулируемыми организациями;

6) установление связей с национальными объединениями саморегулируемых организаций в смежных отраслях экономики в целях координации их деятельности.

Обращает на себя внимание, что национальное объединение СРО приобретает черты определенной бюрократической структуры, имеющей много сходных черт с компетенциями отраслевого органа государственной исполнительной власти. Возникает вполне обоснованное опасение, что в таком виде национальные объединения СРО в итоге могут быстро превратиться в своеобразные квазиминистерства. В этом случае неизбежно возникнет конкуренция между таким объединением и отраслевыми органами государственной власти. Кроме того, в случаях отраслевого обязательного саморегулирования такая тенденция может привести в итоге к возникновению доминирования национальных объединений СРО над государственным регулированием отношений в определенных отраслях промышленности (например в сфере строительства).

Вместе с тем Концепция саморегулирования предлагает в качестве ограничительного механизма предоставить соответствующим органам государственной власти права охранительного содержания, в частности:

1) право ликвидации национального объединения саморегулируемых организаций по иску органа государственного надзора за деятельностью национальных объединений саморегулируемых организаций в случае несоответствия его установленным законодательством Российской Федерации требованиям;

2) право привлечения национального объединения саморегулируемых организаций (его должностных лиц) к ответственности в случаях неудовлетворительного качества выполнения национальным объединением саморегулируемых организаций своих функций, выразившееся в совершении правонарушений.

Полностью поддерживая необходимость создания охранительно-ограничительных правовых механизмов воздействия отраслевых органов государственной власти в отношении национальных объединений СРО, которые, как показывает опыт деятельности региональных СРО, могут злоупотреблять своими правами, все же необходимо отметить, что подобные злоупотребления в отношении национальных объединений СРО возможны и со стороны отраслевых органов государственной власти. Основанием для подобных злоупотреблений государственными органами является указанная выше конкуренция компетенций национальных объединений СРО и государственных органов. Суть данного конфликта заключается в отсутствии точной границы между предпринимательскими и публичными интересами. СРО, вторгаясь в сферу реализации публично-значимых функций, на уровне национальных объединений рискует полностью отстранить государство от регулирования предпринимательских отношений на уровне отрасли, что может вызвать крайне негативную реакцию государственных органов.

В целом, при анализе способов организации деятельности национальных объединений СРО, содержащихся в Концепции саморегулирования, можно прийти к выводу, что их создание скорее приведет к возникновению большего количества проблем и противоречий, чем даст положительный эффект для сферы регулирования деятельности предпринимательского или профессионального сообщества. Национальные объединения СРО представляются в качестве дополнительной бюрократической структуры в институте саморегулирования, основными недостатками которой являются: 1) возникновение дополнительных амортизационных расходов рядовых членов СРО, связанных с содержанием бюрократической структуры национальных объединений СРО; 2) ограниченная возможность эффективного использования института национальных объединений СРО только в рамках отраслей с обязательным саморегулированием; 3) возникновение внутренних коллизий между региональными СРО и их национальными объединениями в части контроля эффективности и реализации средств компенсационных фондов и фондов коллективного страхования; 4) возникновение злоупотребления правом со стороны национальных объединений СРО в отношении региональных СРО; 5) возникновение управленческой конкуренции между национальными объединениями СРО и отраслевыми органами государственной власти, которое может привести к ликвидации соответствующих национальных объединений.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что создание национальных объединений СРО является потенциально неэффективной или малоэффективной мерой в ряду механизмов совершенствования саморегулирования.

Список литературы

1. Распоряжение Правительства РФ N 2776-р "О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования". СЗ РФ 11.01.2016, N 2 (часть II), ст. 458.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ 11.01.2016, N 2 (часть II), ст. 458.