Особенности правового регулирования назначения или признания организации оператором ядерной установки (Г.Э. Астраленко, О.А. Горских, журнал "Законодательство", N 8, август 2016 г.)

Особенности правового регулирования назначения или признания организации оператором ядерной установки

Г.Э. Астраленко,

начальник управления

правового консалтинга АО "АСБ"

О.А. Горских,

директор правового департамента АО "АСБ"

Журнал "Законодательство", N 8, август 2016 г., с. 35-39.

21 марта 2005 г. Российская Федерация ратифицировала Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963 г. (далее - Венская конвенция)*(1).

В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

К сожалению, положения Венской конвенции применяются в нашей стране лишь частично. Согласно этому документу отвечающее за ядерную установку государство должно отразить в своем национальном законодательстве решение тех или иных вопросов гражданской ответственности за ядерный ущерб. Между тем в законодательстве Российской Федерации многие положения Венской конвенции до настоящего времени не нашли отражения. По-прежнему основным специальным нормативно-правовым актом, регулирующим гражданскую ответственность за ядерный ущерб, является Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (далее - Закон об использовании атомной энергии). Правда, данный акт содержит некоторые положения, касающиеся установления гражданской ответственности за вред, причиненный радиационным воздействием, но эти положения изложены в общем виде, большинство отсылает к нормам законодательства, которые в России пока отсутствуют. Таким образом, чтобы отечественные операторы ядерных установок в полной мере применяли Венскую конвенцию, необходимо на законодательном уровне решить ряд важных вопросов: об установлении пределов гражданской ответственности, о финансовом обеспечении, сроках исковой давности и др.

В данной статье авторы предлагают обсудить вопросы, непосредственно связанные с назначением или признанием организации оператором ядерной установки.

Ни Венская конвенция, ни Закон об использовании атомной энергии не содержат дефиниции понятия "оператор ядерной установки". При этом Венская конвенция дает определения понятий "оператор" и "ядерная установка" (хотя в ее тексте используется словосочетание "оператор ядерной установки"), а Закон об использовании атомной энергии - только понятия "ядерная установка".

Поскольку в обоих актах используется понятие "ядерная установка", начнем правовой анализ с его определения.

Итак, в Венской конвенции термин "ядерная установка" означает:

а) любой ядерный реактор, за исключением реактора, которым оборудовано средство морского или воздушного транспорта в целях использования его в качестве источника энергии для приведения в движение этого средства транспорта или для любой другой цели;

б) любой завод, использующий ядерное топливо для производства ядерного материала, или любой завод по обработке ядерного материала, включая любой завод по переработке облученного ядерного топлива;

в) любое место, где хранится (складирован) ядерный материал, за исключением складирования, связанного с перевозкой такого материала (подп. j п. 1 ст. 1).

В Законе об использовании атомной энергии под ядерной установкой понимаются:

а) сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства;

б) сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами;

в) сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях;

г) другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.

На основании приведенных положений можно сделать вывод о том, что Венская конвенция распространяется на меньшее количество объектов использования атомной энергии, а именно под ее действие не подпадают "ядерные реакторы, которым оборудовано средство морского или воздушного транспорта в целях использования его в качестве источника энергии для приведения в движение этого средства транспорта или для любой другой цели, а также место складирования, связанного с перевозкой ядерного материала".

Однако кто же в Российской Федерации является оператором ядерной установки? Данный вопрос приобретает актуальность при возникновении ядерного ущерба, так как международное и национальное законодательство (а именно ст. 1079, 1220 Гражданского кодекса РФ) в обязательствах, возникающих вследствие причинения вреда, требует установления лица, ответственного за вред, в том числе в случае, если это лицо не является причинителем вреда.

Как было отмечено, в российском законодательстве отсутствует толкование понятия оператора ядерной установки, в результате чего могут возникнуть проблемы при установлении лица, ответственного за ядерный ущерб. Особенно острой данная проблема может стать при наступлении последствий так называемого трансграничного ядерного ущерба, поскольку Россия является участником Венской конвенции.

В статье IV Венской конвенции установлено, что ответственность оператора за ядерный ущерб является исключительной и абсолютной. Это означает, что именно оператор ядерной установки обязан возместить ядерный ущерб потерпевшим и не имеет права требовать возмещения понесенных расходов с кого бы то ни было (исключение регрессных требований), т.е. только оператор ядерной установки несет ответственность за ядерный ущерб.

Этот основополагающий принцип заложен в международном режиме гражданской ответственности за ядерный ущерб. Поскольку вся ответственность за возмещение ядерного ущерба лежит только на операторе, то именно ему при получении разрешения на эксплуатацию ядерной установки предъявляется требование о наличии финансовых средств для возмещения ядерного ущерба в случае возможного ядерного инцидента на ядерной установке (т.е. для обеспечения финансовой гарантии). При отсутствии принципа абсолютной и исключительной ответственности оператора ответственность пришлось бы возложить на всех лиц, так или иначе участвующих в организации работ ядерной установки, поскольку заранее нельзя предсказать, кто может оказаться виновным в ядерном инциденте.

В национальном законодательстве России субъектом правоотношений в области использования атомной энергии вместо оператора ядерной установки выступает эксплуатирующая организация.

В Законе об использовании атомной энергии под эксплуатирующей организацией понимается организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации и признанная в порядке и на условиях, установленных Правительством РФ, соответствующим органом управления использованием атомной энергии, пригодная эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществляющая собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами. Для осуществления указанных видов деятельности эксплуатирующая организация должна иметь разрешения (лицензии), выданные соответствующими органами государственного регулирования безопасности, на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Порядок признания организации эксплуатирующей регулируется Положением о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами (далее - Положение). Этот документ утвержден постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2011 г. N 88.

Положением установлено, что государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" (далее - Корпорация) вправе признавать пригодными к эксплуатации и обращению в рассматриваемой сфере организации Корпорации, их дочерние и зависимые общества и подведомственные предприятия, а также организации, подведомственность которых не определена. Также Корпорация формирует и ведет реестр организаций, пригодных осуществлять указанные эксплуатацию и обращение*(2).

Таким образом, организация признается эксплуатирующей при соблюдении следующих условий: создание в соответствии с законодательством Российской Федерации и признание пригодной осуществлять эксплуатацию и обращение. При этом эксплуатирующая организация может вести работы в области использования атомной энергии только при наличии разрешения (лицензии).

Венская конвенция содержит определение понятия "оператор", которое применяется в отношении ядерной установки и означает лицо, назначенное или признанное отвечающим за установку государством в качестве оператора этой установки (подп. "с" п. 1 ст. I). Под "отвечающим за установку государством" в отношении ядерной установки в Венской конвенции понимается договаривающаяся сторона, в пределах территории которой находится эта установка, или, если она не находится в пределах территории любого государства, - договаривающаяся сторона, которая эксплуатирует или по разрешению которой эксплуатируется эта ядерная установка (подп. d п. 1 ст. I). Такому государству Венская конвенция предоставляет возможность расширения круга операторов ядерной установки следующим образом: "Отвечающее за установку государство может предусмотреть в законодательстве, что в соответствии с условиями, которые могут быть установлены в нем, перевозчик ядерного материала или лицо, имеющее дело с радиоактивными отходами, может, по его просьбе и с согласия заинтересованного оператора, быть назначено или призвано в качестве оператора вместо этого оператора в отношении такого ядерного материала или радиоактивных отходов соответственно. В этом случае такой перевозчик или такое лицо рассматривается, для всех целей настоящей Конвенции, как оператор ядерной установки, находящейся в пределах территории этого государства" (п. 2 ст. II).

В то же время Венская конвенция допускает, что при определенных условиях "отвечающее за установку государство может, если это позволяют небольшие размеры риска, с которым это сопряжено, исключать любые небольшие количества ядерного материала из сферы применения Конвенции" (п. 2 ст. I).

В связи с отсутствием законодательства, регулирующего назначение или признание организации именно в качестве оператора, в России под оператором стала пониматься эксплуатирующая организация. К тому же в Законе об использовании атомной энергии (ст. 53, 54) закреплен принцип исключительной и абсолютной ответственности, а именно сказано, что гражданско-правовую ответственность за убытки и вред, причиненный радиационным воздействием при выполнении работ в области использования атомной энергии, независимо от вины несет эксплуатирующая организация.

К этому пришли и законодатели. В Государственной Думе РФ на рассмотрении находится проект федерального закона N 96700118-2 "О гражданской ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении", согласно которому эксплуатирующая организация (а не "оператор") несет гражданскую ответственность за вред, причиненный радиационным воздействием. Под эксплуатирующей организацией понимается "организация, осуществляющая деятельность в области использования атомной энергии и подпадающая под признаки, перечисленные в статье 34 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" (ст. 1 проекта)*(3).

Стоит также обратить внимание на то, что в российском законодательстве имеется несколько утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ перечней организаций, связанных с использованием атомной энергии в мирных целях:

Перечень организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты (утвержден распоряжением Правительства РФ от 14 сентября 2009 г. N 1311-р);

Перечень российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы (за исключением ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности) (приложение N 3 к Указу Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации");

Перечень российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные установки (приложение N 4 к Указу Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации").

Однако ни один из данных перечней не дает точного ответа на вопрос о том, являются ли названные в нем организации операторами ядерной установки.

Анализ Закона об использовании атомной энергии и Венской конвенции позволяет утверждать, что термин "эксплуатирующая организация" применяется гораздо шире, чем термин "оператор ядерной установки". Это связано с тем, что Венская конвенция регулирует правоотношения, связанные только с гражданской ответственностью, а Закон об использовании атомной энергии - отношения в области использования атомной энергии в целом. Учитывая, что из Венской конвенции исключены некоторые объекты использования атомной энергии, операторов ядерной установки в нашей стране должно быть гораздо меньше, чем эксплуатирующих организаций.

В соответствии с международным режимом гражданской ответственности за причинение ядерного ущерба каждая ядерная установка должна иметь ответственное лицо - оператора, которого назначает или признает государство. Это отражено и в Венской конвенции. Будет ли этим лицом обладатель соответствующей лицензии либо иное лицо, связанное с установкой, должно решать государство, главное, чтобы данное лицо назначалось или признавалось именно оператором ядерной установки.

Процедуру назначения или признания лица таким оператором можно отразить в действующем Законе об использовании атомной энергии либо в отдельном законодательном акте.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 188-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в нашей стране были созданы так называемые федеральные ядерные организации. Согласно пояснительной записке к проекту данного акта это сделано "в целях урегулирования особенностей правового положения и деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, которые входят в ядерный оружейный комплекс Российской Федерации, обладают базовыми и критическими технологиями, включенными в утверждаемый Президентом Российской Федерации перечень критических технологий Российской Федерации, основной деятельностью которых является создание, сопровождение в процессе эксплуатации, разборка ядерных боеприпасов и ядерных зарядов, утилизация и (или) уничтожение их составных частей, создание и утилизация ядерных энергетических установок военного назначения и в отношении которых Корпорация осуществляет от имени Российской Федерации полномочия собственника имущества"*(4).

Реализовано указанное решение путем введения в Федеральный закон "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" новой главы "Федеральная ядерная организация", содержащей определение понятия "федеральная ядерная организация", а также порядок присвоения подобным унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.

По мнению авторов настоящей статьи, введение процедуры назначения или признания государством организации оператором ядерной установки позволит не только установить лиц, ответственных за ядерный ущерб, но и решить ряд важнейших проблем гражданской ответственности, таких как установление для этих конкретных лиц определенных пределов гражданской ответственности и условий ее финансового обеспечения.

Список литературы

1. Грищенко А.И. Атомное законодательство как составная часть энергетического законодательства // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2013. N 1.

2. Грищенко А.И. Основные проблемы совершенствования атомного законодательства России на современном этапе // Юрист. 2011. N 11.

3. Иойрыш А.И. Концепция атомного права: Научное издание. М., 2008.

4. Справочник по ядерному праву. Имплементирующее законодательство. Вена, 2010.

5. Хлестова И.О. Международно-правовое регулирование ответственности за ядерный ущерб // Журнал российского права. 2015. N 1.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Федеральный закон от 21 марта 2005 г. N 23-Ф3 "О ратификации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб".

*(2) Постановление Правительства РФ от 17 февраля 2011 г. N 88 "Об утверждении Положения о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами". П. 4, 5.

*(3) СПС "Гарант".

*(4) Там же.