Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица (А.В. Добровинская, журнал "Журнал предпринимательского и корпоративного права", N 4, октябрь-декабрь 2016 г.)

Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица

А.В. Добровинская,

доцент кафедры гражданского права

Всероссийского Государственного университета Юстиции

(РПА Минюста России), доцент кафедры

"Предпринимательское и корпоративное право"

Финансового университета при Правительстве РФ

Журнал "Журнал предпринимательского и корпоративного права", N 4, октябрь-декабрь 2016 г., с. 21-24.

Государственная корпорация как новая организационно-правовая форма некоммерческих организаций, наделенная правами юридического лица, получила свое развитие в законодательстве сравнительно недавно.

Она была узаконена в качестве таковой Федеральным законом от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в виде дополнительной статьи 7.1 "Государственная корпорация".

Так, согласно п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основе федерального закона. Из данного определения видно, что законодатель впервые практически отказался от нормативного регулирования правового положения некоммерческой организации, т.к. указанная статья говорит лишь о том, что государственная корпорация является некоммерческой организацией, обладающей правом собственности на переданное ей имущество. Никаких других императивных или диспозитивных норм, относящихся к государственным корпорациям, Закон не содержит. Это значит, что правовой режим такой корпорации должен в каждом конкретном случае определяться законом, которым и будет создаваться корпорация. В частности, Федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, должно быть предусмотрено формирование совета директоров или наблюдательного совета государственной корпорации (далее - высший орган управления государственной корпорации).

Правительство Российской Федерации устанавливает порядок участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в высших органах управления государственных корпораций*(1).

Представляется, что в данном случае нормативно-правовое регулирование будет вынуждено подменяться индивидуально-правовым. Более того, для создания и деятельности государственных корпораций даже не требуется никаких учредительных документов - все вопросы должен будет решать специальный закон*(2). Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что в данном случае законодатель использовал термин "корпорация" не в традиционном смысле (когда корпорация противопоставляется учреждению), а просто как синоним понятия "организация", к тому же звучащий весьма солидно. В этом смысле представляется правильным мнение В. Ема, высказанное в известном учебнике по гражданскому праву: "Благодаря корпоративным правам участники корпорации могут участвовать в различных формах в управлении корпорацией и ее имуществом. Реализуя свои корпоративные права, участники корпорации влияют на формирование воли данного корпоративного образования, являющегося самостоятельным субъектом гражданского права - юридическим лицом"*(3).

Анализируя такой подход к корпоративным образованиям, несложно прийти к выводу о том, что члены Государственной корпорации не могут иметь типичных корпоративных прав.

Порядок создания таких корпораций сильно отличается от порядка создания иных юридических лиц. Так, государственные корпорации учреждены в распорядительном порядке на основании федеральных законов Российской Федерацией. Таким образом, они созданы в результате властных мер, а не на основе объединения членов, как традиционные корпорации. Также государственные корпорации не имеют учредительных документов, на них не распространяются правила о лицензировании отдельных видов деятельности. Анализ различных федеральных законов, посвященных гражданско-правовому статусу государственных корпораций, не позволяет сделать однозначный вывод о правовой природе прав учредителя государственной корпорации. В соответствии с ч. 2, п. 1, ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Это означает, что Российская Федерация как учредитель государственной корпорации не сохраняет каких-либо вещных прав на имущество, переданное государственной корпорации для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Следовательно, государственная корпорация не может быть отнесена к той группе юридических лиц, в отношении имущества которых учредитель сохраняет право собственности.

Первой государственной корпорацией, созданной на основании данного Закона, стало "Агентство по реструктуризации кредитных организаций", просуществовавшее всего пять лет и ликвидированное Федеральным законом от 28 июля 2004 г. N 87-ФЗ "О признании утратившими силу Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций*(4).

На смену ей пришли государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов, созданная Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и более десятка других государственных корпораций в наиболее важных отраслях народного хозяйства нашей страны.

Классификацию госкорпораций можно проводить по различным основаниям, главным образом в зависимости от сферы их деятельности, цели, функций, которые государство хочет возложить на учреждаемую им организацию. Так, основаниями для классификации госкорпораций могут служить:

1. сфера деятельности:

- жилищно-коммунальное хозяйство (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства");

- страхование (Агентство по страхованию вкладов)

- Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации;

2. цель создания:

- строительство олимпийских объектов (Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта - ГК "Олимпстрой"

- Федеральный закон от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта")

- содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии (Российская корпорация нанотехнологий - Федеральный закон от 19.07.2007 N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий");

3. функции госкорпорации:

- внутригосударственные функции (Ростехнологии - Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии", Росатом - Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом");

- международно-политические функции (Банк развития и внешнеэкономической деятельности - Внешэкономбанк - Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития").

Можно также выделить и иные основания для классификации госкорпораций, например формирование исполнительных органов - президентские, правительственные, общественные, срочные, бессрочные, с фиксированным размером имущественного взноса Российской Федерации в уставной фонд корпорации, установленный федеральным законом и имеющий стоимостную оценку либо без указания его стоимости и определяющийся только перечнем имущества, переданным Российской Федерацией, с правом формирования внутрихозяйственных фондов и с вменением обязанности формировать специальные внутрихозяйственные фонды и другие.

Как уже было отмечено ранее, госкорпорации создаются и ликвидируются на основании федерального закона в качестве сложно структурной организации с весьма широкими функциями и полномочиями в своей многогранной деятельности. Так, на Российскую государственную корпорацию нанотехнологий изначально были возложены следующие основные функции:

1) рассмотрение проектов в сфере нанотехнологий в целях последующего предоставления финансовой поддержки за счет средств корпорации;

2) осуществление организационной и финансовой поддержки научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок в сфере нанотехнологий;

3) финансирование проектов в сфере нанотехнологий, предусматривающих внедрение нанотехнологий или производство продукции на основе нанотехнологий;

4) финансирование проектов по подготовке специалистов в области нанотехнологий;

5) мониторинг реализации проектов в сфере нанотехнологий, финансируемых за счет средств корпорации.

В соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации выполняются и другие функции.

Государственная корпорация может заниматься предпринимательской деятельностью, поскольку это служит достижению цели, ради которой она создана. Цели существующих в стране государственных корпораций весьма разнообразные. Например, целью деятельности Государственной корпорации "Ростехнологии" является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологической продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс (ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии").

Наконец, государственная корпорация несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам перед третьими лицами, при этом Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации.

Государственная корпорация не находится на бюджетном финансировании. Она относится к числу государственных организаций, функционирующих, хотя об этом прямо не упоминается в Законе, на основе принципа самофинансирования своей деятельности за счет доходов, получаемых от данной деятельности. Так, государственная корпорация "Ростехнологии" - согласно п. 6 ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии", - вправе получать в соответствии с законодательством Российской Федерации доходы в целях реализации своих функций, установленных настоящим федеральным законом и решениями Президента Российской Федерации. Кроме того, она также вправе участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных коммерческих и некоммерческих организаций, которые созданы на территории Российской Федерации и за ее пределами, и целью деятельности которых являются разработка, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного и двойного назначения. Доходы от такого участия поступают в собственность корпорации.

Поэтому можно сказать, что в число основных целей деятельности государственной корпорации входят не только разработка, производство и экспорт изготовляемой продукции, выполнение работ и оказание услуг, но и извлечение прибыли для финансирования данной деятельности.

Также специфика госкорпораций заключается в том, что все госкорпорации выполняют несоразмерно большой объем публичных управленческих функций, что роднит их с учреждениями публичного права. Так, например, государственная корпорация "Росатом" в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом") обеспечивает проведение государственной политики в ряде областей, осуществляет оперативно-правовое регулирование и выполняет иные функции публичного характера. При этом "Росатом" совместно с Министерством обороны РФ ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии ядерного оружейного комплекса Российской Федерации, заключает международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в ее компетенцию. И здесь следует отметить, что государственная корпорация в связи с публично-правовым характером выполняемых ею функций не может осуществлять свою деятельность и в качестве некоммерческой организации. Учитывая вышеизложенное, можно прийти к выводу о том, что госкорпорации могут рассматриваться как организации, обладающие некоторыми признаками юридического лица, выполняющими не только частные, но и значительные публичные функции. На данном этапе развития современного гражданского законодательства о юридических лицах организационно-правовую форму подобных корпораций сложно осмыслить, используя только понятие юридического лица в его нынешнем понимании. В связи с чем представляется правильным мнение авторов, считающих, что Государственная корпорация как юридическое лицо должна представлять собой индивидуальную группу в системе юридических лиц в российском гражданском праве наподобие юридических лиц, имеющих индивидуальный статус. Такой организацией, например, является Центральный банк России*(5).

Следует также отметить, что современная конструкция государственной корпорации, предусмотренная ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", не укладывается ни в одну из унифицированных организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Вероятно, именно по этой причине некоторые специалисты ставят под сомнение целесообразность существования государственной корпорации в ее современном виде как разновидности некоммерческой организации, указывая, что модель государственной корпорации не укладывается ни в одну из перечисленных унифицированных форм некоммерческих организаций, поэтому целесообразность ее существования в таком виде достаточно сомнительна*(6).

По мнению известного российского цивилиста Е.А. Суханова, государственная корпорация, несмотря на свое название, близка к учреждению с теми отличиями, что, во-первых, она является собственником своего имущества, во-вторых, Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не установлено иное*(7).

При этом некоторые авторы считают, что, исходя из внутренней противоречивости конструкции государственной корпорации, представляется целесообразным исключение данной организационно-правовой формы некоммерческой организации из российского законодательства*(8).

Следует учитывать и мнение о том, что в самой организационно-правовой форме государственной корпорации, несмотря на наличие соответствующего наименования, не просматривается даже зачатков корпоративных отношений или образования, конструируемого по типу корпорации, поскольку государственная корпорация фактически представляет собой учреждение, которому принадлежит на праве собственности определенное имущество*(9).

Однако, несмотря на указанные недостатки госкорпорации как корпоративного образования, в то же время было бы неправильным отрицать право государства на создание подобных юридических лиц для достижения тех или иных публичных и социально значимых целей только из-за того, что они не укладываются в современную систему некоммерческих юридических лиц.

При этом представляется возможным согласиться с тем, что они могут рассматриваться в качестве группы юридических лиц, целью создания которых является "решение общих дел". Для достижения этой цели они могут наделяться властными полномочиями"*(10).

Все вышесказанное о цели, функциях, характере деятельности государственной корпорации, праве собственности на имущество, принадлежащее корпорации, и имущественном обеспечении ее деятельности явно свидетельствует о том, что подобная организационно-правовая форма юридических лиц, на современном этапе должна представлять собой индивидуальную группу в системе юридических лиц в российском гражданском праве наподобие юридических лиц, имеющих индивидуальный статус. Что подтверждает пример "Российской корпорации нанотехнологий". Так, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 2287-p Российская корпорация нанотехнологий первой из государственных корпораций завершила реорганизацию и с 11 марта 2011 года перерегистрирована в ОАО "Роснано", а перед тем, в декабре 2010 года, ОАО "Роснано" учредило дочернюю компанию - RUSNANO USA, Inc. Организация создана с целью представления интересов ОАО "Роснано" и проектных компаний на территории США и Канады.

Список литературы

1. Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007.

2. Степанов Д.И. Формы реорганизации некоммерческих организаций // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2003. N 10.

3. Гражданское право: Учебник. Том I / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2010.

4. Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8.

5. Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998.

6. Гражданское право. Учебник. Под ред. д.ю.н., проф. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т. 1. М. 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О некоммерческих организациях" - "Российская газета", N 14, 24.01.1996 Изменения, внесенные Федеральным законом от 09.03.2016 N 67-ФЗ, вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 09.03.2016).

*(2) См.: Гражданское право. Учебник. Под ред. д.ю.н., проф. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т 1. М. 2003 г. С. 209.

*(3) Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под. Ред. Е.А. Суханова. М., 2000. Т.1. С.103.

*(4) СЗ РФ.2004. N 31. Ст. 3223.

*(5) См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 219, 220.

*(6) См.: Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8. С. 65, 66.

*(7) См.: Гражданское право: Учебник. Том I / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2010. с. 231.

*(8) Гражданское право: Учебник. Том I / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2010. с. 231.

*(9) Степанов Д.И. Формы реорганизации некоммерческих организации / Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2003. N 10. С. 12.

*(10) См.: Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3.