Требования безбарьерной среды в строительстве в источниках права (В.В. Долинская, Л.М. Долинская, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2016 г.)

Требования безбарьерной среды в строительстве в источниках права

В.В. Долинская,

доктор юридических наук, профессор,

профессор кафедры гражданского права

Московского государственного юридического университета

им. О.Е. Кутафина (МГЮА),

член Научно-консультативного совета

при Верховном Суде Российской Федерации

Л.М. Долинская,

врач ФГБУ "Федеральный научно-клинический

центр спортивной медицины и реабилитации"

ФМБА России

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2016 г., с. 68-73.

По различным статистическим данным, в мире зафиксировано от 670 до 800 млн. инвалидов (10-12% от общей численности населения планеты). С учетом членов их семей проблема инвалидности напрямую касается 1/4 населения мира. В России инвалидов насчитывается около 13 млн. человек, что составляет приблизительно 8,8% населения страны, и более 40 млн. маломобильных граждан - 27,4% населения*(1).

Эта статистика, а также провозглашение России в ст. 7 Конституции РФ социальным государством заставляют обратиться к проблемам прав инвалидов, в том числе к проблеме так называемой безбарьерной среды.

За рубежом к осознанию проблем создания безбарьерной среды пришли после Второй мировой войны в связи с появлением большого количества людей с физическими (и психическими) нарушениями различного рода, в том числе инвалидов. В начале 50-х гг. ХХ в. в Совете Европы начала работать комиссия, занимающаяся решением вопросов по созданию среды обитания, соответствующей потребностям людей с ограниченными возможностями. Комиссия приняла решение о проектировании и оборудовании зданий, доступных для инвалидов, известное как норма N 20 Европейского Союза "Требования, обеспечивающие доступ инвалидов в здания".

В конце 50-х гг. ХХ в. во многих развитых странах Западной Европы, в Северной Америке, Канаде и Австралии общественными организациями инвалидов были разработаны рекомендации при проектировании окружающей среды и зданий с учетом доступности для инвалидов. Постепенно эти рекомендации стали переходить в сферу правовых актов.

Первые из них разработаны в США на рубеже 50-60-х гг. ХХ в. Примечательно, что в США есть акты о правах инвалидов общего характера и акты по конкретным вопросам, в частности, Акт об архитектурных барьерах 1968 г., который запрещает архитектурные барьеры в зданиях, принадлежащих или арендуемых федеральными властями.

В 60-70-е гг. ХХ в. нормы в сфере архитектуры и строительства, обеспечивающие потребности инвалидов (в первую очередь, передвигающихся на креслах-колясках), появились в Дании (1960), Швейцарии (1963), Канаде (1965), Франции (1966), Великобритании (1967), Австралии, Бельгии и Нидерландах (1968), Финляндии и Швеции (1969), Германии (1972).

Вначале эти нормы касались вопросов проектирования и оборудования зданий, предназначенных для проживания инвалидов. В настоящее время они охватывают все объекты градостроительного, архитектурного и ландшафтного проектирования и учитывают потребности всех категорий инвалидов, лиц с ограниченными возможностями.

Россия прошла аналогичный путь в строительстве и проектировании окружающей среды: от изоляции инвалидов через внедрение приспособлений к возможностям инвалидов в общественных зданиях до создания безбарьерной среды; от учета отдельных потребностей инвалидов с нарушениями опорно-двигательного аппарата, прежде всего инвалидов, передвигающихся на креслах-колясках, до охвата всех категорий инвалидов и маломобильных граждан.

Первые нормы были разработаны в конце 80-х гг. ХХ в., в частности, Типовая инструкция по обеспечению передвижения инвалидов, пользующихся креслами-колясками, в проектах общественных зданий, планировки и застройки населенных мест, в которой впервые были обобщены требования, обеспечивающие беспрепятственное передвижение инвалидов одной категории в местах общественного пользования.

Следующий этап - 90-е гг. ХХ в.: Указ Президента РФ от 2 октября 1992 г. N 1156 "О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности"*(2), Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"*(3) (далее - ФЗ N 181-ФЗ), в котором заложены базовые положения, необходимые для формирования доступной для инвалидов окружающей среды, и другие правовые акты, создающие нормативную базу для внедрения приспособлений для различных категорий инвалидов.

Третий этап ознаменован принятием в соответствии с резолюцией 61/106 ГА ООН от 13 декабря 2006 г. Конвенции ООН "О правах инвалидов" (далее - Конвенция) и ее подписанием Россией в 2008 г. и ратификацией в 2012 г.

Согласно Конвенции государства-участники должны принимать надлежащие меры для обеспечения инвалидам наравне с другими гражданами доступа к физическому окружению, транспорту, информации и связи, а также другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым населению. Эти меры, которые включают выявление и устранение препятствий и барьеров, мешающих доступности, должны распространяться, в частности, на здания, дороги, транспорт и другие объекты, включая школы, жилые дома, медицинские учреждения и рабочие места.

С учетом требований Конвенции, а также положений Международной классификации функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья решение вопросов формирования доступной среды и системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, определяется как приоритетное направление государственной политики.

Одним из основных направлений реабилитации (ст. 9 ФЗ N 181-ФЗ) является социальная реабилитация, в частности, социально-бытовая адаптация и социально-средовая ориентация, которые направлены на восстановление или развитие оптимального взаимодействия человека с факторами окружающей среды на индивидуальном и общественном уровне. Это предусматривает среди прочего создание необходимых условий для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной, социальной инфраструктур и пользования средствами транспорта, связи и информации.

Согласно ст. 15 ФЗ N 181-ФЗ Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и организации независимо от организационно-правовых форм создают условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации (включая средства, обеспечивающие дублирование звуковыми сигналами световых сигналов светофоров и устройств, регулирующих движение пешеходов через транспортные коммуникации).

Не допускаются планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкция зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами.

Правовая база в этой сфере представляет собой систему нормативно-правовых и технико-правовых*(4) актов, среди которых можно выделить:

1) нормы общего характера (например, Конвенция, Конституция РФ, ФЗ N 181-ФЗ, различные государственные целевые программы типа "Доступная среда")*(5),

2) нормы о строительстве и реконструкции (например, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"*(6) (далее - ФЗ N 384-ФЗ), акты Госстроя*(7)),

3) смежные с ними нормы (например, особые требования в правовых актах о труде*(8), об образовании*(9), о спорте*(10)),

4) нормы об ответственности за нарушение требований об обеспечении прав инвалидов в сфере строительства и реконструкции (например, КоАП).

Обратим особое внимание на специальные нормы о строительстве и реконструкции.

В ст. 12 ФЗ N 384-ФЗ, который устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным со зданиями и сооружениями процессам проектирования, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, предусмотрены требования доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.

Частью 4 ст. 6 ФЗ N 384-ФЗ предусмотрено, что национальные стандарты и своды правил (части таких стандартов и сводов правил) являются обязательными для применения, в случае если они включены в утвержденный Правительством РФ перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований этого регламента.

Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований ФЗ N 384-ФЗ, утвержден постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. N 1521*(11), включает в себя среди прочего:

СП 59.13330.2012. Свод правил. Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001 (утв. приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 605)*(12);

Свод правил по проектированию и строительству СП 35-101-2001 "Проектирование зданий и сооружений с учетом доступности для маломобильных групп населения. Общие положения";

Свод правил по проектированию и строительству СП 35-102-2001 "Жилая среда с планировочными элементами, доступными инвалидам";

СП 35-103-2001. Общественные здания и сооружения, доступные маломобильным посетителям (одобрен и рекомендован к применению постановлением Госстроя РФ от 16 июля 2001 г. N 72);

Свод правил по проектированию и строительству СП 35-104-2001 "Здания и помещения с местами труда для инвалидов" и др.

За исключением СП 59.13330.2012, где выделены требования к земельным участкам, помещениям и их элементам, местам проживания инвалидов, местам обслуживания маломобильных групп населения в общественных зданиях, местам приложения труда, большинство документов либо касаются отдельных вопросов, либо содержат несистематизированные для нужд строителей и потребителей нормы.

Сравнительный анализ нормативно-технических актов позволяет выделить:

1. Требования, предъявляемые к жилым зданиям:

- к оборудованию (размещению) придомовой территории;

- общие требования к зданиям;

- к квартирам, жилым комнатам и жилым ячейкам;

- к вспомогательным помещениям.

2. Требования, предъявляемые к административным зданиям:

- общие требования к зданиям;

- к зданиям организаций общего и профессионального образования;

- к зданиям организаций, в которых размещаются органы управления;

- к физкультурно-спортивным сооружениям;

- к зданиям культурно-просветительных и зрелищных организаций;

- к зданиям и сооружениям вокзалов пассажирского транспорта;

- к зданиям, сооружениям и комплексам культового, мемориального и обрядового назначения;

- к зданиям кредитно-финансовых организаций и организаций связи.

3. Требования, предъявляемые к производственным объектам, объектам малого бизнеса и другим местам приложения труда инвалидов:

- общие требования, предъявляемые к производственным объектам;

- отдельные требования к условиям и организации труда на рабочих местах инвалидов с различными заболеваниями.

Различаются требования по заинтересованным лицам:

1) в интересах лиц с поражением опорно-двигательного аппарата:

- лиц, использующих при передвижении различные приспособления для ходьбы;

- инвалидов, использующих при передвижении кресла-коляски;

2) в интересах лиц с дефектами зрения:

- полностью (или тотально) слепых людей;

- людей с остаточным зрением;

3) в интересах лиц с дефектами слуха.

В ряде случаев учитываются также интересы детей-инвалидов (и семей с детьми-инвалидами), престарелых, родителей с детскими колясками*(13).

Но на особенности проектирования зданий с учетом маломобильных групп населения в первую очередь влияют именно вышеперечисленные категории инвалидов, которые по своим антропометрическим и эргонометрическим признакам существенно отличаются от здоровых людей.

Инвалиды с поражением опорно-двигательного аппарата требуют больших габаритов помещений и в ряде случаев дополнительных приспособлений для перемещения (пандусы, перила и т.п.).

Слепые, пользующиеся тростью, также требуют больших габаритов помещений. Для всех инвалидов по зрению особое значение приобретает при проектировании система дополнительных ориентиров: контрастных сочетаний цвета и фактуры материалов, звуковых сигналов, специальных направляющих и предупреждающих устройств, рельефных и силуэтных таблиц и указателей и т.п.

Инвалиды с дефектами слуха требуют устройства дополнительной визуальной и световой информации, а также электроакустических приспособлений.

Следующая классификация требований связана с характеристикой объектов: вновь возводимые, уже имеющиеся, причем последние делятся на подлежащие реконструкции и не подлежащие ей. От этого зависит выбор подхода к созданию доступной среды жизнедеятельности и оформление необходимых документов.

В отношении новых объектов, вводимых в результате строительства (в том числе реконструкции, капитального ремонта), согласно пп. 10 п. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ*(14), в состав проектной документации объектов капитального строительства включается в том числе раздел Перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда. Проектная документация на строительство (реконструкцию) объектов социальной инфраструктуры содержит специальный раздел проекта с пояснительной запиской "Основные решения по обеспечению условий жизнедеятельности инвалидов".

В этом случае должен быть обеспечен определенный Конвенцией принцип "универсального дизайна". Он предусматривает "дизайн предметов, обстановок, программ и услуг, призванный сделать их в максимально возможной степени пригодными к использованию для всех людей". Универсальный дизайн не исключает использование ассистивных (вспомогательных) устройств для конкретных групп инвалидов, где это необходимо. Это именно создание безбарьерной среды.

В отношении существующих и не предполагаемых к реконструкции объектов чаще всего применяется принцип "разумного приспособления" - адаптации объектов для обеспечения доступности инвалидам. Также Конвенция раскрывает его как "внесение, когда это нужно в конкретном случае, необходимых и подходящих модификаций и коррективов, не становящихся несоразмерным и неоправданным бременем" для общества в целях обеспечения реализации инвалидами наравне с другими всех прав человека и основных свобод.

В российской версии аналогом этого подхода является понятие "адаптивная" или "адаптированная" среда жизнедеятельности, когда речь идет о разумном, с точки зрения соизмерения необходимости и возможности, приспособлении окружающей обстановки под нужды инвалида, но с обязательным учетом, с одной стороны, его потребностей, а, с другой стороны, имеющихся организационных, технических и финансовых возможностей их удовлетворения.

Адаптация объектов социальной инфраструктуры и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов может достигаться двумя путями:

архитектурно-планировочными решениями и соответствующими ремонтно-строительными работами;

организационными решениями вопросов предоставления соответствующих социально значимых услуг.

На последнее обращалось особое внимание в СП 31-102-99. Требования доступности общественных зданий и сооружений для инвалидов и других маломобильных посетителей (принят постановлением Госстроя РФ от 29 ноября 1999 г. N 73)*(15) и СП 35-103-2001: проектно-организационные мероприятия должны быть направлены не на доступность здания инвалидам как самоцель, а на беспрепятственное получение ими требуемой услуги. Если формальная доступность здания достигается планировочными и инженерными средствами, то доступность получения услуги зависит и от организационных мероприятий.

Таким образом, выполнение ст. 15 ФЗ N 181-ФЗ может осуществляться как путем проектирования, приспособления зданий для доступа инвалида к услуге, так и путем "доставки" услуги к инвалиду (на дом, в места отдыха и другие доступные для него зоны). Выбор варианта определяется местными органами власти, исходя из социальных задач и финансовых возможностей региона.

Согласно п. 6 постановления Госстроя России и Минтруда России от 22 декабря 1999 г. N 74/51, утвердившего РДС 35-201-99 "Порядок реализации требований доступности для инвалидов к объектам социальной инфраструктуры", последовательность работ в этом случае определяется в целевых программах формирования доступной для инвалидов среды жизнедеятельности, которые разрабатываются во исполнение постановления Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1449 "О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры", с участием органов архитектуры и градостроительства, а также других заинтересованных органов (здравоохранения, культуры, образования и др.) на основе реальных сложившихся социальных и градостроительных условий и исходя из учета мнений общественных объединений инвалидов.

Итак, проблемы создания безбарьерной среды заключаются, в первую очередь:

в бессистемности требований к строительству и реконструкции в правовых и нормативно-технических актах,

в плюрализме требований по объектам, по заинтересованным лицам, по подходу к созданию доступной среды жизнедеятельности и оформлению необходимых документов,

в значительной доле субъективного, оценочного элемента в управленческих решениях при строительстве и реконструкции.

Несмотря на "размытость" диспозиции нормы о правомерном поведении, законодательство содержит вполне конкретные санкции за несоблюдение соответствующих требований, например ст. 9.13 КоАП.

Некоторым выходом из ситуации представляется соблюдение рекомендации Минрегиона России о включении в стандарты деятельности саморегулируемых организаций в области архитектурно-строительного проектирования и строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства норм по обеспечению доступности общественных и жилых зданий для инвалидов*(16).

Эти нормы могут содержать перечень правовых и нормативно-технических актов, содержащих соответствующие требования. Кроме того, целесообразна разработка, по примеру некоторых государственных органов, методических рекомендаций по соблюдению этих требований.

Библиографический список

1. Гашина Н.Н. Проблемы реализации Конвенции о правах инвалидов в Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2013. N 2(19).

2. Демьянова А.В. Социальная политика в сфере защиты прав инвалидов в России. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2015.

3. Долинская В.В., Долинская Л.М. Проблемы и тенденции правового регулирования отношений в социальной сфере // Ведомости Московской городской Думы. 2014. N 2.

4. Долинская В.В., Долинская Л.М. Взаимодействие публичного и частного права в обеспечении общественного развития: на примере регулирования отношений и оказания услуг в социальной сфере // Публично-правовые механизмы в обеспечении общественного развития: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора Нины Антоновны Куфаковой. Москва, 4 апреля 2015 г. М.: РУДН, 2015.

5. Международная и внутригосударственная защита прав человека: учебник / под ред. Р.М. Валеева. М.: Статут, 2011.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2015 г. N 1297 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2020 годы" // СЗ РФ. 2015. N 49. Ст. 6987.

*(2) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 14. Ст. 1097.

*(3) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

*(4) Термин, введенный Ю.А. Тихомировым.

*(5) См. также: Приказ Минтруда России от 25 декабря 2012 г. N 627 "Об утверждении методики, позволяющей объективизировать и систематизировать доступность объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения, с возможностью учета региональной специфики" (вместе с "ГОСТ Р 51079-2006 (ИСО 9999:2002) Группа Р20. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства реабилитации людей с ограничениями жизнедеятельности (ОКС 11.180 ОКП 94 0100) (извлечения)") // http://www.rosmintrud.ru.

*(6) Российская газета. 2009. 31 дек.

*(7) См., например: Приказы Госстроя от 25 декабря 2012 г. N 112/ГС "Здания и сооружения. Общие положения проектирования с учетом доступности для маломобильных групп населения" СП 136.13330.2012; от 27 декабря 2012 г. N 119/ГС "Жилая среда с планировочными элементами, доступными инвалидам. Правила проектирования" СП 137.13330.2012; от 27 декабря 2012 г. N 120/ГС "Здания и помещения с местами труда для инвалидов. Правила проектирования" СП 139.13330.2012 // СПС "Гарант".

*(8) См., например: Порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере труда, занятости и социальной защиты населения, а также оказания им при этом необходимой помощи, утв. приказом Минтруда России от 30 июля 2015 г. N 527н // СПС "Гарант".

*(9) См., например: Методические рекомендации по организации образовательного процесса для обучения инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательных организациях высшего образования, в том числе оснащенности образовательного процесса, утв. Минобрнауки России 8 апреля 2014 г. N АК-44/05вн // СПС "Гарант".

*(10) См., например: Методические рекомендации, выполнение которых обеспечивает доступ спортсменов-инвалидов и инвалидов из числа зрителей к спортивным мероприятиям, с учетом особых потребностей инвалидов, утв. приказом Минспорта России от 9 июля 2014 г. N 578 // СПС "Гарант".

*(11) СЗ РФ. 2015. N 2. Ст. 465.

*(12) М.: Минрегион России, 2011; Нормирование, стандартизация и сертификация в строительстве. 2012. N 2. Документ, кроме отдельных положений, включен в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (приказ Росстандарта от 30 марта 2015 г. N 365).

*(13) См., например: Приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 12 декабря 2012 г. N 89/ГС "Об утверждении альбомов типовых проектных решений по переоборудованию объектов жилого фонда для проживания инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов" // СПС "Гарант".

*(14) См. также пп. з п. 3 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ.

*(15) Госстрой России, ГУП "Институт общественных зданий", ГУП ЦПП, 2000.

*(16) Письмо Минрегиона России от 16 мая 2012 г. N 11681-ИП/08 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2012. N 6.