Создание публично-правовых компаний продиктовано потребностями роста (Е.Е. Смирнов, журнал "Аудитор", N 11, ноябрь 2016 г.)

Создание публично-правовых компаний продиктовано потребностями роста

Е.Е. Смирнов,

парламентский корреспондент

Журнал "Аудитор", N 11, ноябрь 2016 г., с. 3-10.

В октябре в России вступил в силу Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ, вводящий в гражданский оборот юридическое лицо в форме публично-правовой компании, призванное обеспечить реализацию наиболее важных целей в сфере государственной политики, управления государственным имуществом и решения иных социально-экономических задач.

Принятие Парламентом России Федерального закона от 03.07.2016 N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 236-ФЗ), инициированного Правительством РФ, по сути, обусловлено поиском оптимальной модели представления интересов государства в различных сферах жизни общества, в том числе необходимостью повышения эффективности управления государственным имуществом.

Главные мотивы законодательной инициативы Правительства РФ

Как известно, в постсоветский период в нашей стране государственные корпорации (государственные компании) создавались для реализации общественно значимых (публичных) целей. При этом они отличаются от органов государственной власти значительной степенью автономности. Рост числа государственных корпораций и создание государственной компании "Автодор", полагают в Правительстве РФ, были обусловлены поиском оптимальной модели представления интересов государства в различных сферах социальной и экономической действительности, необходимостью исключения излишнего бюрократического администрирования и несовершенством нормативного законодательства, регулирующего деятельность юридических лиц различных организационно-правовых форм, что тормозило решение исключительно важных для государства задач и его инновационное развитие.

В пояснительной записке к проекту инициированного правительством закона было отмечено, что государственные корпорации и государственная компания "Автодор" должны были, с одной стороны, вписываться в рыночную систему экономики посредством участия в гражданском обороте, а с другой - осуществлять управленческие функции в интересах совершенствования форм непосредственного участия государства в экономических отношениях. В основном, похоже, эти задачи выполнялись. Однако, считают аналитики высших эшелонов власти, за время существования государственных корпораций и государственной компании "Автодор" применительно к юридическому оформлению их деятельности возникло значительное число как теоретических, так и практических вопросов, которые в итоге привели к необходимости пересмотра подхода к созданию и функционированию этих институтов.

Еще в 2009 г. проверка деятельности государственных корпораций Счетной палатой Российской Федерации показала, что отсутствие должного контроля за их деятельностью в ряде случаев приводит к неэффективному использованию переданного им государственного имущества. Это, безусловно, требовало соответствующей реакции власти.

В Послании Федеральному Собранию РФ в том же 2009 г. Президент Российской Федерации отметил, что форма государственных корпораций и государственных компаний в современных условиях в целом бесперспективна.

"Что касается государственных корпораций. Я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной, - было сказано в Послании. - Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам.

Кроме того, надо провести независимый аудит корпораций, а также крупных компаний с госучастием, внедрить в каждую из них современные модели управления, а оплату труда руководства этих компаний прямо увязать с показателями снижения издержек, повышения энергоэффективности и, естественно, повышения производительности труда, результатами внедрения технологий и инноваций".

В связи с требованиями главы государства, естественно, перед правительством и парламентом страны встала задача повысить эффективность правил деятельности институтов, о которых идет речь. В том числе правил, определяющих общие подходы и требования к созданию, регистрации, организации деятельности, реорганизации и ликвидации этих организаций.

В ходе этой работы, направленной на реализацию положений упомянутого выше Послания главы государства, собственно говоря, и был разработан проект закона о публично-правовых компаниях (ППК), внесенный в Государственную думу Правительством РФ.

Рассмотрев представленный правительством законопроект, Государственная дума не только поддержала основные положения этого документа, но и серьезно доработала многие его положения.

О серьезности работы над законопроектом свидетельствует, в частности, такой факт. Поддерживая в целом концепцию реформирования института государственных корпораций (ГК), Комитет ГД по финансовому рынку, возглавляемый в то время депутатом Н.В. Бурыкиной, посчитал целесообразным дополнительно проработать многие аспекты регулирования деятельности публично-правовых компаний. В соответствующем заключении Комитет отметил следующее:

1. В законопроекте не содержится нормы о праве ППК осуществлять регулятивные и контрольные полномочия в отношении субъектов частного права. Этим блокируется часть полномочий, возложенных сегодня законодательством на ГК. Хотя, например, к таким полномочиям ГК "Агентство по страхованию вкладов" относятся установление ставки и порядка расчета страховых взносов, которые носят обязательный характер для всех банков - участников системы страхования вкладов; право осуществлять контроль за поступлением страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов (статьи 15, 19, 36 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации").

2. В законопроекте не реализован принцип независимости ППК от государственных органов, предполагающий самостоятельность ППК при осуществлении возложенных на нее публичных полномочий.

ППК должна нести всю полноту ответственности за реализацию возложенных на нее публичных функций. Вмешательство государственных органов в текущую деятельность ППК может снизить оперативность принимаемых решений, а также будет фактически размывать сферу ответственности ППК.

Необходимо отметить, что принцип невмешательства в деятельность юридического лица со стороны государственных органов используется практически во всех федеральных законах, определяющих статус ГК (статья 3 Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", статья 6 Федерального закона "О Государственной корпорации "Ростехнологии", статья 6 Федерального закона "О банке развития" и др.).

3. К числу необходимых признаков ППК, которые выделяют эту организационно-правовую форму среди частноправовых форм юридических лиц, относится право осуществлять действия в закрепленной за ней сфере деятельности без получения лицензий. Решение о создании ППК, по сути, является разрешением на осуществление определенного вида деятельности. Так, в соответствии с действующим законодательством Агентству по страхованию вкладов не требуется лицензия на осуществление страховой деятельности, Внешэкономбанку не требуется лицензия на осуществление банковской деятельности.

4. Законопроектом используется понятие "общий объем административно-хозяйственных расходов публично-правовой компании". Представляется правильным, чтобы высший коллегиальный орган ППК утверждал не сумму "общего объема административно-хозяйственных расходов" без ее должной расшифровки, а смету расходов ППК. Это способствовало бы обеспечению реального государственного контроля за использованием имущества и финансов ППК.

5. Целесообразно предусмотреть в законопроекте основания для досрочного освобождения от должности генерального директора ППК. Закрепление на законодательном уровне данных оснований будет являться одной из важнейших гарантий независимости ППК от органов государственной власти, характеризующих ее как самостоятельный публично-правовой субъект, ответственный за выполнение возложенных на него публичных функций.

Столь же серьезные замечания к тексту законопроекта высказал и Комитет Государственной думы по вопросам собственности. В частности, депутаты, входящие в его состав, порекомендовали палате в рамках подготовки законопроекта ко второму чтению конкретизировать полномочия публично-правовых компаний в отношении подведомственных им юридических лиц, уточнить и расширить систему внутреннего и внешнего контроля за деятельностью публично-правовых компаний, а также решить вопрос об ответственности должностных лиц публично-правовой компании. Разумеется, в ходе второго чтения эти и другие предложения, получившие поддержку большинства депутатов, были учтены.

Основные положения Закона N 236-ФЗ

По мнению аналитиков Парламента России, что нашло отражение, в частности, в заключении Комитета Совета Федерации по экономической политике по Закону N 236-ФЗ, главная цель этого правового документа состоит в введении в законодательство Российской Федерации организационно-правовой формы "публично-правовая компания" и установлении порядка ее создания, деятельности, реорганизации и ликвидации.

Иными словами, закон, о котором идет речь, вводит в жизнь страны новое юридическое лицо в форме публично-правовой компании и определяет в соответствии с Гражданским кодексом РФ его правовое положение.

В законе записано, что ППК - это унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера, осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества.

В отличие от действовавших до сего времени государственных корпораций и компаний, на взгляд парламентских аналитиков, форма публично-правовых компаний и зафиксированный в Законе N 236-ФЗ порядок их деятельности позволят государству устанавливать более жесткий внутренний контроль, направленный на обеспечение эффективности и результативности деятельности компании, осуществлять контроль целевого использования средств, а также повысит степень прозрачности ее деятельности.

В соответствии с Законом N 236-ФЗ публично-правовая компания может быть создана на основании федерального закона или указа главы государства. Причем действует она на основании решения о ее создании и утверждаемого Правительством РФ устава.

Принципиально важно то, что ППК может быть создана путем реорганизации государственной корпорации, государственной компании или акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации.

Вместе с тем, открывая путь перед государственными корпорациями, государственными компаниями и вышеназванными акционерными обществами к новой жизни в форме ППК, закон делает весьма серьезные исключения. Согласно им публично-правовая компания не может быть создана путем реорганизации в форме преобразования государственных корпораций "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", "Агентство по страхованию вкладов", Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех", Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос". Они еще должны послужить стране в своей сегодняшней организационно-правовой форме. Но, думается, с учетом многих положений Закона N 236-ФЗ.

В законе зафиксировано важное положение, согласно которому публично-правовая компания может быть создана в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.

ППК вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено решением о создании публично-правовой компании и ее уставом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана.

Внешний государственный аудит (контроль) в отношении ППК осуществляет Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы Российской Федерации.

Принципы формирования состава имущества ППК определены за счет имущественного взноса Российской Федерации, имущества, полученного в порядке правопреемства в результате преобразования иных юридических лиц в ППК, добровольных имущественных взносов, доходов от осуществления деятельности ППК и иных поступлений, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Имущество ППК принадлежит ей на праве собственности и используется для достижения целей деятельности ППК и осуществления возложенных на нее функций и полномочий.

Высшим органом управления ППК является наблюдательный совет. Председатель и члены наблюдательного совета публично-правовой компании назначаются Правительством РФ или в случае создания ППК указом главы государства - Президентом Российской Федерации на срок, предусмотренный решением о создании ППК. Генеральный директор ППК, является единоличным исполнительным органом, назначается Правительством РФ по представлению Председателя наблюдательного совета и входит в наблюдательный совет ППК по должности. Члены правления ППК назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом публично-правовой компании по представлению генерального директора.

Часть имущества ППК по решению ее наблюдательного совета может быть безвозмездно передана в собственность Российской Федерации.

ППК размещает в открытом доступе на своем официальном сайте в сети Интернет отчеты об инвестировании временно свободных средств публично-правовой компании, а также годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность публично-правовой компании и аудиторское заключение о годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности публично-правовой компании.

Порядок инвестирования временно свободных средств ППК осуществляется на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности.

Порядок и условия, перечень разрешенных объектов инвестирования, порядок и механизмы контроля, а также сроки опубликования отчетов об инвестировании определяются Правительством РФ.

ППК может быть преобразована в хозяйственное общество или фонд. Реорганизация и ликвидация ППК, созданной на основании федерального закона, осуществляются на основании федерального закона.

Реорганизация и ликвидация ППК, созданной на основании указа Президента РФ, осуществляются на основании указа Президента РФ.

Законом также вносятся изменения в Гражданский кодекс РФ, согласно которым ППК не может быть признана несостоятельной (банкротом).

Что касается правового положения публично-правовой компании, то прежде всего следует отметить, что ее учредителем является Российская Федерация.

ППК имеет счет в Центральном банке РФ и (или) лицевые счета в органах Федерального казначейства. Кроме того, она также вправе открывать счета в кредитных организациях на территории Российской Федерации и за ее пределами, если иное не предусмотрено решением о создании ППК.

В соответствии с законом публично-правовая компания имеет следующие права:

- создавать филиалы и открывать представительства, в том числе за пределами территории Российской Федерации;

- создавать коммерческие организации и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами, принимать участие в российских организациях и иностранных организациях, в том числе в хозяйственных обществах и хозяйственных партнерствах, для достижения целей, предусмотренных решением о создании публично-правовой компании. Порядок участия в иностранных организациях устанавливается наблюдательным советом публично-правовой компании;

- являться участником ассоциаций (союзов).

В соответствии с законом публично-правовая компания вправе осуществлять и иные права, предусмотренные решением о создании публично-правовой компании.

Публично-правовая компания отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом, за исключением имущества, на которое не может быть обращено взыскание в соответствии с Законом N 236-ФЗ, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Российская Федерация не отвечает по обязательствам публично-правовой компании, а публично-правовая компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации.

Счетная палата РФ и иные государственные органы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют внешний государственный аудит (контроль) в отношении публично-правовой компании.

Федеральными законами о создании публично-правовых компаний, а также правовыми актами Президента РФ может быть предусмотрено осуществление главой государства отдельных полномочий в отношении ППК.

Таковы вкратце основные положения Закона N 236-ФЗ. Но на некоторых положениях есть смысл остановиться более обстоятельно.

Учет и отчетность ППК

Не секрет, что к государственным корпорациям и компаниям было много претензий из-за их непрозрачности, из-за неэффективного использования ими бюджетных средств. В печати в последние годы все чаще ставился вопрос, относящийся к этим организациям: "Куда уходят миллионы из государственной казны?"

Вполне понятно, что при подготовке закона о публично-правовых компаниях необходимо было учесть это обстоятельство и прописать в правовом документе более четко и более жестко все положения, регламентирующие учет и отчетность ППК.

Неслучайно депутаты, входящие в состав Комитета Государственной думы по финансовому рынку, в своем заключении на проект закона, представленный Правительством РФ, заявили, что они против использования в отношении ППК понятия "общий объем административно-хозяйственных расходов публично-правовой компании" и что им представляется правильным, чтобы высший коллегиальный орган ППК утверждал не сумму "общего объема административно-хозяйственных расходов" без ее должной расшифровки, а смету расходов ППК.

Палата учла эту рекомендацию депутатов.

Согласно принятому закону публично-правовая компания ведет бухгалтерский учет, составляет и представляет бухгалтерскую (финансовую) отчетность и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Годовой отчет ППК включает в себя следующее:

- отчет о деятельности ППК за отчетный год;

- годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность ППК;

- годовую консолидированную финансовую отчетность ППК, если составление указанной отчетности предусмотрено решением о создании ППК;

- информацию о совершении публично-правовой компанией сделок, предусмотренных Законом N 236-ФЗ;

- информацию о выполнении стратегии развития ППК;

- отчеты об инвестировании временно свободных средств ППК;

- отчет о формировании и об использовании резервного фонда и иных целевых фондов ППК, если их формирование предусмотрено решением наблюдательного совета компании;

- отчет об использовании имущества ППК.

Принципиально важно то обстоятельство, что дополнительные требования к содержанию годового отчета ППК могут быть установлены Правительством РФ и (или) решением о создании ППК.

Что касается конкретных лиц, отвечающих за подготовку годового отчета, то в законе по этому поводу записано следующее. Годовой отчет подготавливается ее генеральным директором и рассматривается правлением ППК, если оно предусмотрено решением о создании ППК, и направляется в наблюдательный совет ППК не позднее 1 июня года, следующего за отчетным годом.

Наблюдательный совет ППК утверждает годовой отчет до 1 июля года, следующего за отчетным годом.

Годовой отчет ППК направляется Президенту РФ, в обе палаты Федерального Собрания РФ, в Правительство РФ, Счетную палату РФ и Общественную палату РФ до 15 июля года, следующего за отчетным годом.

С точки зрения прозрачности компании важно положение закона, согласно которому годовой отчет в объеме, определенном решением наблюдательного совета ППК, подлежит обязательному опубликованию путем размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет до 15 июля года, следующего за отчетным годом, с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

Порядок опубликования годового отчета устанавливается наблюдательным советом публично-правовой компании.

Кроме того, согласно закону публично-правовая компания размещает в открытом доступе на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет также следующую информацию:

- решение о создании публично-правовой компании;

- устав публично-правовой компании;

- свидетельство о государственной регистрации ППК;

- решение о назначении генерального директора ППК;

- положения о филиалах и представительствах ППК;

- сведения о составе наблюдательного совета и правления ППК;

- годовую бухгалтерскую (финансовую) отчетность ППК;

- аудиторское заключение о годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности ППК;

- отчеты об инвестировании временно свободных средств публично-правовой компании.

Следует отметить, что Закон N 236-ФЗ предусматривает решение проблемы использования временно свободных средств публично-правовых компаний. Согласно ему инвестирование временно свободных средств ППК предусматривается осуществлять на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых активов (объектов инвестирования). Перечень разрешенных активов (объектов инвестирования), порядок и условия инвестирования временно свободных средств, порядок и механизмы контроля за их инвестированием, а также порядок совершения сделок по инвестированию временно свободных средств, формы отчетов об инвестировании временно свободных средств и порядок их предоставления и раскрытия предусматривается определять в порядке, установленном Правительством РФ.

Аудит отчетности ППК

В процессе работы в Государственной думе над законом о ППК большое внимание было уделено вопросам аудита. Складывается впечатление, что во многом благодаря деятельности Счетной палаты РФ роль аудита в вопросах контроля бюджетных средств в Парламенте России осознана в полной мере. И это нашло отражение в статье 16 Закона N 236-ФЗ, регламентирующей внутренний контроль и внутренний аудит ППК, а также аудит отчетности публично-правовой компании. В эту статью внесены, в частности, следующие важные положения.

Первое. Годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность ППК и консолидированная финансовая отчетность компании, если таковая предусмотрена соответствующим решением, подлежат обязательному аудиту, проводимому аудиторской организацией, отобранной по результатам конкурса.

Второе. Обязательный аудит годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности и консолидированной финансовой отчетности ППК проводится до утверждения годового отчета публично-правовой компании.

Третье. Аудиторские заключения о годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности и годовой консолидированной финансовой отчетности представляются в наблюдательный совет публично-правовой компании ее правлением или генеральным директором одновременно с годовым отчетом ППК.

Четвертое. Аудит промежуточной бухгалтерской (финансовой) отчетности и консолидированной финансовой отчетности может быть проведен по решению наблюдательного совета ППК аудиторской организацией, отобранной по результатам конкурса. Аудиторское заключение в этом случае представляется в наблюдательный совет публично-правовой компании ее правлением или генеральным директором в срок, определенный наблюдательным советом.

Глубине контроля за деятельностью публично-правовой компании, думается, будет способствовать положение закона, согласно которому компания обязана создать систему внутреннего контроля, направленную на решение следующих вопросов:

- обеспечение эффективности и результативности деятельности ППК;

- обеспечение эффективности управления имуществом, в том числе денежными средствами ППК;

- соблюдение целевого использования средств ППК, в том числе средств резервного фонда и иных целевых фондов компании, если их формирование предусмотрено решением наблюдательного совета ППК;

- обеспечение эффективности управления рисками;

- обеспечение достоверности, полноты, объективности годового отчета ППК, своевременности его составления и представления;

- достижение целевых показателей в соответствии с годовым финансовым планом (бюджетом) публично-правовой компании и иными документами, определяющими планы деятельности ППК.

Согласно Закону N 236-ФЗ обеспечению надежности внутреннего контроля в ППК должна способствовать организация внутреннего аудита, который будет осуществлять соответствующее структурное подразделение, а именно служба внутреннего аудита.

В соответствии с законом руководитель службы внутреннего аудита назначается на должность и освобождается от нее наблюдательным советом ППК. Он подчинен и подотчетен наблюдательному совету компании, а также комитету по аудиту, созданному при наблюдательном совете, что весьма немаловажно.

Для лица, назначенного на должность руководителя или работника службы внутреннего аудита, совмещение должностей в публично-правовой компании не допускается. Руководитель и работники службы внутреннего аудита, ранее занимавшие должности в других структурных подразделениях публично-правовой компании, могут участвовать в проверке деятельности этих структурных подразделений по истечении двенадцати месяцев со дня окончания работы в них.

Похоже, в жизни каждой ППК служба внутреннего аудита будет играть заметную роль благодаря своим полномочиям, правам и обязанностям, зафиксированным в законе.

Что касается полномочий службы, то они таковы:

- подготовка предложений по формированию системы внутреннего контроля ППК и обеспечение эффективности ее функционирования;

- проверка соответствия деятельности ППК законодательству Российской Федерации, решению о создании ППК, уставу ППК, стратегии ее развития, положениям иных внутренних организационно-распорядительных документов;

- анализ причин выявленных по результатам проверок нарушений и недостатков в деятельности ППК;

- выработка рекомендаций по предупреждению нарушений и недостатков в деятельности ППК;

- оценка целесообразности и эффективности совершенных сделок, в том числе при инвестировании временно свободных средств ППК;

- проверка обеспечения сохранности активов.

Значительны и права службы внутреннего аудита. Она, в частности, вправе осуществлять проверки по всем направлениям деятельности публично-правовой компании, включая деятельность ее филиалов и представительств, а также любого структурного подразделения и (или) работника ППК.

Наконец, об обязанностях службы внутреннего аудита. К ним относятся следующие:

- обеспечивать сохранность полученных от структурных подразделений ППК документов и материалов, а при необходимости обеспечить возврат таких документов и материалов;

- соблюдать конфиденциальность информации, полученной при осуществлении своих полномочий;

- информировать обо всех случаях выявления по результатам проверок нарушений и недостатков в деятельности компании генерального директора и правление ППК, а также руководителя структурного подразделения, в котором выявлены соответствующие нарушения и недостатки;

- осуществлять контроль за принятием мер по устранению выявленных нарушений и недостатков в деятельности ППК и соблюдением рекомендованных службой внутреннего аудита мер по предупреждению аналогичных нарушений и недостатков.

Весьма важно положение закона, согласно которому по результатам проведенных проверок служба внутреннего аудита составляет квартальные и годовые отчеты, которые представляются генеральному директору ППК, в наблюдательный совет и в правление компании, а также в комитет по аудиту. Годовой отчет службы внутреннего аудита направляется председателем наблюдательного совета ППК в Правительство РФ. Депутаты полагают, что это будет содействовать обеспечению должного контроля за деятельностью ППК и ее руководителей.