Субъектные пределы действия запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства (Е.А. Свининых, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9-10, сентябрь-октябрь 2016 г.)

Субъектные пределы действия запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства

Е.А. Свининых,

кандидат юридических наук, доцент

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9-10, сентябрь-октябрь 2016 г., с. 111-116.

В целях создания равных условий конкуренции между отечественной и аналогичной импортируемой продукцией Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (далее - Закон о контрактной системе) (ч. 1 ст. 14) установлен национальный режим при осуществлении государственных и муниципальных закупок. В то же время Правительство Российской Федерации наделено полномочием устанавливать запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. Цели установления таких запрета и ограничений перечислены в ч. 3 ст. 14 Закона о контрактной системе. Помимо прочих, к ним относится обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Постановлением Правительства Российской Федерации "Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства" от 24 декабря 2013 г. N 1224 (далее - Постановление N 1224) установлен запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства.

Исходя из анализа положений Постановления N 1224 в их взаимосвязи с нормами Закона о контрактной системе можно прийти к выводу, что вышеуказанный запрет должны соблюдать все субъекты, наделенные статусом заказчиков по Закону о контрактной системе, а также юридические лица, обязанные соблюдать требования данного Закона в предусмотренных в нем случаях (чч. 4-5 ст. 15 Закона о контрактной системе).

Однако, во-первых, Минэкономразвития России предлагает ограничительное толкование положений Постановления N 1224, вследствие чего пределы его действия по кругу лиц значительно сужаются. По мнению Минэкономразвития России, к закупкам для обеспечения обороны страны и безопасности государства в контексте Постановления N 1224 относятся закупки, осуществляемые в рамках государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ)*(1).

Во-вторых, даже если распространить действие запрета на всех заказчиков по Закону о контрактной системе и юридических лиц, названных в чч. 4-5 ст. 15 Закона о контрактной системе, то возникает вопрос об определении круга осуществляемых ими закупок, которые признаются закупками товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ввиду правовой неопределенности понятия "обеспечение обороны страны и безопасности государства" применительно к сфере государственных и муниципальных закупок необходимо назвать критерии, позволяющие отнести закупку к закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Первоначально рассмотрим последствия ограничительного толкования положений Постановления N 1224, применяемого Минэкономразвития России. Предложенная им интерпретация исключает распространение действия рассматриваемого нами запрета на региональные и муниципальные закупки. Ведь из п. 1 ст. 3 Федерального закона "О государственном оборонном заказе" от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ (далее - Закон о гособоронзаказе) следует, что ГОЗ направлен на обеспечение лишь федеральных нужд в сфере обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, при осуществлении закупок органы государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные органы, государственные казенные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные казенные учреждения не должны соблюдать запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами. Однако ряд региональных и муниципальных закупок по своей сути направлен на обеспечение нужд в сфере обороны страны и безопасности государства. К примеру, осуществление мероприятий по гражданской обороне относится к вопросам местного значения (п. 7.1 и п. 23 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Осуществление указанных мероприятий является одним из элементов организации обороны (п. 9 ст. 2 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ). Обеспечение же мероприятий местного уровня по гражданской обороне - это расходное обязательство не Российской Федерации, а муниципального образования*(2). По этой причине муниципальные закупки товаров, работ, услуг в целях организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне следует признать, по нашему мнению, закупками товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Подход, использованный Минэкономразвития России, позволяет отнести к закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства:

1) закупки федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций "Росатом" и "Роскосмос", являющихся государственными заказчиками ГОЗ;

2) закупки федеральных казенных учреждений, осуществляемые ими в рамках ГОЗ от имени и в интересах федерального органа исполнительной власти - государственного заказчика ГОЗ (как показывает практика, такие случаи имеют место*(3). - Прим. авт.);

3) закупки унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений в случае, если при осуществлении бюджетных инвестиций в рамках реализации ГОЗ федеральные органы исполнительной власти передали этим организациям полномочия государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации государственных контрактов от лица указанных органов (пп. 11-12 Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета*(4), ч. 6 ст. 15 Закона о контрактной системе).

Необходимо обратить внимание на то, что в 2016 г. в Постановление N 1224 были внесены изменения: из сферы его действия были исключены закупки, осуществляемые МВД России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, ФСТЭК России и Управления делами Президента Российской Федерации*(5). Следовательно, рассматриваемый нами запрет не распространяется на случаи осуществления закупок названными федеральными органами исполнительной власти, федеральными казенными учреждениями от имени и в интересах данных органов как государственных заказчиков ГОЗ, а также унитарными предприятиями, бюджетными и автономными учреждениями в случае, если при осуществлении бюджетных инвестиций в рамках реализации ГОЗ указанные органы передали этим организациям полномочия государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации государственных контрактов.

Анализ указанных изменений Постановления N 1224 порождает ряд вопросов. Во-первых, не ясна цель данных изменений. Очевидно, что они исключают действие принципа обеспечения бесперебойности поставок продукции для обеспечения обороны страны и безопасности государства*(6). Это можно было бы обосновать необходимостью осуществления вышеперечисленными федеральными органами исполнительной власти закупок уникальной импортной продукции военного и специального назначения. Но Правительство Российской Федерации не определило перечень такой продукции, а сняло запрет полностью*(7). Во-вторых, не понятен использованный Правительством Российской Федерации подход к определению круга федеральных органов исполнительной власти, на осуществление закупок которыми запрет не распространяется. Если снятие запрета объясняется спецификой решаемых этими органами задач, то в названный круг следовало включить, например, и Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации. Возложенные на этот федеральный орган исполнительной власти задачи по своему содержанию совпадают с отдельными задачами, выполняемыми МВД России, ФСБ России, ФСО России*(8).

Далее рассмотрим вопрос о допустимости предложенного Минэкономразвития России ограничительного толкования положений Постановления N 1214.

Как известно, одной из причин ограничительного толкования является недостаточно четкое выражение законодателем действительного смысла правовой нормы*(9). Ограничительное толкование уместно тогда, когда действительный смысл нормы уже ее словесной формы. Это случается, когда законодатель употребил в тексте закона слишком общие выражения*(10). Как мы уже отметили выше, позиция Минэкономразвития России заключается в сужении смысла буквальной формулировки правовой нормы. Однако позволяет ли это правильно очертить действительное содержание этой нормы? На наш взгляд, нет. Несмотря на то что внешнее оформление нормы страдает неопределенностью использованных формулировок, представляется недопустимым сведение закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства исключительно к закупкам, осуществляемым в рамках ГОЗ. На момент принятия Закона о контрактной системе Закон о гособоронзаказе уже вступил в силу и понятие "государственный оборонный заказ" законодателю было известно. Очевидно, что не было препятствий использовать данное понятие при формулировании запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами. Однако этого сделано не было. Следовательно, ограничительное толкование Минэкономразвития России правовой нормы не соответствует ее изначальной идее и не позволяет верно определить ее действительный смысл.

Отход от позиции Минэкономразвития России заставляет задуматься над тем, в каких случаях и кто из субъектов, осуществляющих закупки вне рамок ГОЗ по правилам Закона о контрактной системе, должен соблюдать рассматриваемый нами запрет?

В отношении закупок государственными и муниципальными органами поставленный вопрос можно решить следующим образом. Во-первых, при осуществлении закупок вне рамок ГОЗ запрет должен соблюдаться федеральными органами исполнительной власти, наделенными специальной компетенцией в сфере обороны страны и безопасности государства. К таким органам необходимо отнести федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Во-вторых, запрет следует распространить на определенные закупки, осуществляемые иными государственными и муниципальными органами. Отнесение их к закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства должно осуществляться на основе классификации расходов бюджетов*(11). Например, под указанными закупками следует понимать закупки, расходы из федерального бюджета на которые предусмотрены в разделе о закупке товаров, работ, услуг, осуществляемой вне рамок ГОЗ в целях обеспечения формирования государственного материального резерва, нужд органов, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, реализации государственных программ Российской Федерации "Обеспечение государственной безопасности" и "Обеспечение обороноспособности страны"*(12).

Аналогичный подход следует распространить и на закупки, осуществляемые казенными учреждениями. В случаях осуществления закупок вне рамок ГОЗ рассматриваемый нами запрет должен распространяться на закупки казенных учреждений, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляют федеральные органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией в сфере обороны страны и безопасности государства. Иные казенные учреждения должны соблюдать запрет, если расходы на закупку отражаются по коду классификации расходов бюджета, связанному с обеспечением нужд в сфере обороны страны или безопасности государства, либо реализацией государственных программ Российской Федерации "Обеспечение государственной безопасности" и "Обеспечение обороноспособности страны".

В отношении закупок, осуществляемых такими заказчиками, как бюджетные учреждения и унитарные предприятия, отметим следующее. Согласно чч. 1 и 21 ст. 15 Закона о контрактной системе в определенных случаях они осуществляют закупки в соответствии с требованиями этого Закона. Представляется, что запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, должен соблюдаться бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями, в отношении которых функции и полномочия учредителя или права собственника имущества Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией в сфере обороны страны и безопасности государства. Если функции и полномочия учредителя бюджетных учреждений и унитарных предприятий или права публичного собственника имущества осуществляют иные государственные органы или муниципальные органы, то, на наш взгляд, действие запрета следует распространить на закупки, осуществляемые унитарными предприятиями за счет субсидий, предоставленных им из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации как организациям оборонно-промышленного комплекса либо как производителям продукции военного и специального назначения на поддержание и развитие производственной базы в интересах обеспечения национальной обороны и безопасности (ст. 78 БК РФ).

По нашему мнению, автономные учреждения должны соблюдать запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, при осуществлении закупок вне рамок ГОЗ лишь в случае предоставления им средств из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности и если в отношении этих учреждений функции и полномочия учредителя или права собственника имущества Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией в сфере обороны страны и безопасности государства. Как представляется, при осуществлении закупок иными автономными учреждениями проблематично установить связь предоставленных им бюджетных средств на осуществление капитальных вложений в объекты публичной собственности с целями обороны страны и обеспечения безопасности государства.

При предоставлении бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием, такая организация в случае реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства должна соблюдать рассматриваемый нами запрет, если она относится к организациям оборонно-промышленного комплекса либо является:

1) хозяйственным обществом, в уставном капитале которого доля участия Российской Федерации в совокупности превышает 50%, а права участника (акционера) от имени Российской Федерации осуществляет федеральный орган исполнительной власти, наделенный специальной компетенцией в сфере обороны страны и безопасности государства;

2) дочерним хозяйственным обществом, в уставном капитале которого более 50% долей (акций) в совокупности принадлежит указанному в пункте 1 хозяйственному обществу;

3) дочерним хозяйственным обществом, в уставном капитале которого более 50% долей (акций) в совокупности принадлежит указанному в п. 2 дочернему хозяйственному обществу.

Считаем, что сделанные нами предложения позволят обеспечить бесперебойность поставок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Библиографический список:

1. Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР [Текст]: моногр. / А.С. Пиголкин. - М.: Госюриздат, 1962. - 166 с.

2. Свининых Е.А. Принцип обеспечения бесперебойности поставок продукции для государственных нужд в сфере обороны страны и безопасности государства [Текст] / Е.А. Свининых // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2015. - N 7. - С. 80-92.

3. Смирнов А.В., Манухин, А.Г. Толкование норм права [Текст]: учебн.-практ. пособ. / А.В. Смирнов А.Г. Манухин. - М.: Проспект, 2008. - 144 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Об осуществлении для нужд обороны страны и безопасности государства закупок товаров, происходящих из иностранных государств, в том числе входящих в Перечень товаров, предусмотренный постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февр. 2015 N 102: письмо Минэкономразвития России от 21 авг. 2015 г. N Д28и-2397; О применении запретов и ограничений, установленных Правительством Рос. Федерации к закупкам товаров (работ, услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства: письмо Минэкономразвития России от 27 окт. 2015 г. N Д28и-3239; О закупках товаров, происходящих из иностранных государств, для нужд обороны страны и безопасности государства: письмо Минэкономразвития России от 26 нояб. 2015 г. N ОГ-Д28-14876 [Электронный ресурс]. Документы опубликованы не были.

*(2) Пункт 3 ст. 18 Федерального закона "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ.

*(3) См., напр.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 12 нояб. 2015 г. N Ф05-12856/2015 по делу N А40-182696/ 14 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был.

*(4) Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета" от 9 января 2014 г. N 13.

*(5) Постановление Правительства Российской Федерации "О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. N 1224" от 18 июля 2016 г. N 684.

*(6) Подробнее об этом принципе см.: Свининых Е.А. Принцип обеспечения бесперебойности поставок продукции для государственных нужд в сфере обороны страны и безопасности государства // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 7. С. 80-92.

*(7) Справедливости ради заметим, что в первоначальном проекте изменений Минпромторгом России предлагалось оставить запрет в силе в отношении определенных видов товаров (URL: regulation.gov.ru/projects#npa=47913 (дата обращения: 12.08.2016).

*(8) Пункт 6 Указа Президента Российской Федерации "Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации" от 5 апреля 2016 г. N 157.

*(9) Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 1962. С. 111.

*(10) Смирнов А.В., Манухин А.Г. Толкование норм права. М., 2008. С. 85.

*(11) Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. N 65н // Фин. газ. 2013. 5 сент.

*(12) Распоряжение Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации" от 11 ноября 2010 г. N 1950-р.