О рекомендациях по составлению карты внутреннего финансового контроля (А. Гусев, журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 12, декабрь 2016 г.)

О рекомендациях по составлению карты внутреннего финансового контроля

А. Гусев,

к. п. н., редактор журнала "Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 12, декабрь 2016 г., с. 14-27.

В силу ст. 160.2-1 БК РФ главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, а также главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета обязаны осуществлять мероприятия внутреннего финансового контроля. При этом указанные мероприятия должны производиться в соответствии с утвержденной картой внутреннего финансового контроля. Внутренний финансовый контроль должен осуществляться названными органами в соответствии с Правилами осуществления внутреннего контроля*(1). Кроме того, Минфином подготовлены Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля, утвержденные Приказом от 07.09.2016 N 356 (далее - Методические рекомендации). В статье мы рассмотрим вопросы составления карты внутреннего финансового контроля.

Зачем нужна карта внутреннего финансового контроля?

Согласно п. 3 Правил осуществления внутреннего контроля внутренний финансовый контроль ведется в структурных подразделениях главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета (далее - главный распорядитель) и получателя средств федерального бюджета, исполняющих бюджетные полномочия.

Ответственность за организацию внутреннего финансового контроля несет руководитель или заместитель руководителя главного распорядителя бюджетных средств, курирующий структурные подразделения главного администратора (администратора) средств федерального бюджета, в соответствии с распределением обязанностей.

С целью организации внутреннего финансового контроля должен быть разработан и утвержден порядок внутреннего финансового контроля, предусматривающий положения, регулирующие:

- формирование, утверждение и актуализацию карт внутреннего финансового контроля;

- ведение, учет и хранение регистров (журналов) внутреннего финансового контроля;

- составление и представление отчетности о результатах внутреннего финансового контроля.

Карта внутреннего финансового контроля - подготовительный (к проведению внутреннего финансового контроля) документ. По большому счету она является аналогом плана контрольной работы, составляемого контрольными органами. Отметим, что планирование - это один из элементов эффективности организации и проведения контроля. Своевременное планирование позволяет сократить организационный процесс и освободить время для подготовительного периода.

Планирование контрольных мероприятий - важнейший этап осуществления финансового контроля. Грамотное планирование способствует снижению возможных рисков в деятельности как проверяемого учреждения, так и самого контрольного органа.

Планирование контрольной деятельности должно основываться на системном подходе и учитывать следующие принципы:

- непрерывность планирования;

- комплексность планирования (охват планированием всех законодательно установленных задач, видов и направлений контрольной деятельности контрольного органа).

Что должна содержать карта внутреннего финансового контроля?

Составление данной карты возлагается на подразделение, ответственное за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур. К внутренним бюджетным процедурам можно отнести:

- составление и представление в финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) документов, необходимых для составления и рассмотрения проекта бюджета, в том числе реестров расходных обязательств и обоснований бюджетных ассигнований;

- составление и представление в Федеральное казначейство (финансовый орган) документов, необходимых для составления и ведения кассового плана по доходам бюджета, расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета;

- составление, утверждение и ведение бюджетной росписи главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств;

- составление и направление в Федеральное казначейство (финансовый орган) документов, необходимых для формирования и ведения сводной бюджетной росписи, а также для доведения (распределения) бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств;

- доведение лимитов бюджетных обязательств до подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств;

- составление свода бюджетных смет, утверждение и ведение бюджетных смет (свода бюджетных смет);

- формирование и утверждение государственных (муниципальных) заданий в отношении подведомственных государственных (муниципальных) учреждений;

- обеспечение соблюдения получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении;

- составление и представление бюджетной отчетности и сводной бюджетной отчетности.

Отметим, что под результатом выполнения внутренней бюджетной процедуры понимается утвержденный документ, необходимый для реализации бюджетного полномочия главного администратора (администратора) и получателя бюджетных средств, составленный в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов главного администратора (администратора) бюджетных средств, а также иными актами, включая методические рекомендации, распоряжениями и поручениями. К таким документам, например, относятся обоснование бюджетных ассигнований, реестр расходных обязательств, бюджетная смета, проект бюджетной сметы, бюджетная отчетность, заявка на кассовый расход, заявка на получение наличных денег.

Как мы отмечали выше, формирование, утверждение и актуализация карт внутреннего финансового контроля производятся в порядке, установленном главным распорядителем бюджетных средств.

В силу п. 10 Правил осуществления внутреннего контроля в карте внутреннего финансового контроля по каждому отражаемому в ней предмету внутреннего финансового контроля должны быть указаны данные:

- о должностном лице, ответственном за выполнение операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры);

- о периодичности выполнения операции;

- о должностных лицах, осуществляющих контрольные действия;

- о методах контроля;

- о периодичности осуществления контроля;

- о способах проведения контрольных действий.

Как формируется (актуализируется) карта внутреннего финансового контроля?

Процесс формирования (актуализации) карты включает следующие этапы (п. 11 Правил осуществления внутреннего контроля):

- анализ предмета внутреннего финансового контроля в целях определения применяемых к нему методов контроля и контрольных действий (далее - процедуры внутреннего финансового контроля);

- формирование перечня операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренней бюджетной процедуры) с указанием необходимости или отсутствия необходимости проведения контрольных действий в отношении отдельных операций.

Актуализация (формирование) карт внутреннего финансового контроля проводится не реже одного раза в год. В силу п. 14 Правил осуществления внутреннего контроля актуализация карт проводится:

- до начала очередного финансового года;

- при принятии решения руководителем (заместителем руководителя) главного администратора (администратора) средств федерального бюджета о внесении изменений в карты внутреннего финансового контроля;

- в случае внесения изменений в нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, определяющих необходимость изменения внутренних бюджетных процедур.

Формирование (актуализация) карты внутреннего финансового контроля осуществляется руководителем каждого подразделения, ответственного за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур. Утверждает данную карту руководитель (заместитель руководителя) главного распорядителя бюджетных средств.

Что необходимо сделать перед составлением карты?

В соответствии с п. 25 Методических рекомендаций перед составлением карты внутреннего финансового контроля в подразделении, ответственном за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур, рекомендуется сформировать перечень операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур) в случае наличия более десяти операций, необходимых для выполнения внутренней бюджетной процедуры. При формировании такого перечня нужно определить процессы, составляющую внутреннюю бюджетную процедуру. К таким процессам можно отнести:

- составление и представление обоснований бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ и услуг;

- составление и представление обоснований бюджетных ассигнований на предоставление субсидий государственным (муниципальным) учреждениям;

- утверждение государственных (муниципальных) заданий в отношении подведомственных государственных (муниципальных) учреждений;

- составление и представление бюджетной отчетности;

- утверждение и ведение свода бюджетных смет.

Подразделение (должностное лицо), ответственное за результаты выполнения внутренних бюджетных процедур, представляет подразделению (должностному лицу), осуществляющему анализ внутреннего финансового контроля главного администратора (администратора) бюджетных средств, информацию об оценке бюджетных рисков.

При составлении перечня должны оцениваться бюджетные риски, связанные с проведением включенной в данный перечень операции, в целях ее включения в карту внутреннего финансового контроля, определения применяемых к ней контрольных действий. Оценка бюджетных рисков заключается в идентификации рисков по каждой операции и определении уровня риска.

Согласно п. 29 Методических рекомендаций идентификация рисков осуществляется путем проведения анализа сведений, указанных:

- в представлениях и предписаниях органов государственного (муниципального) финансового контроля;

- в рекомендациях (предложениях) внутреннего финансового аудита;

- в иной информации о нарушениях и недостатках в сфере бюджетных правоотношений, их причинах и условиях.

Идентификация заключается в определении по каждой операции возможных событий, наступление которых негативно повлияет на результат внутренней бюджетной процедуры (например, несвоевременность выполнения операции, ошибки, допущенные в ходе выполнения операции).

Каждый бюджетный риск должен оцениваться по следующим критериям:

1. Критерий "вероятность". Он характеризует ожидание наступления события, негативно влияющего на выполнение внутренних бюджетных процедур. Оценка по данному критерию должна осуществляться на основе анализа информации о следующих причинах рисков:

- недостаточность положений правовых актов главного администратора (администратора) бюджетных средств, а также иных актов, распоряжений (указаний) и поручений, регламентирующих выполнение внутренней бюджетной процедуры и (или) их несоответствие нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, на момент совершения операции;

- длительный период приведения средств автоматизации подготовки документов и (или) отражения соответствующих операций в соответствие с требованиями актуальных положений нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- низкое качество содержания и (или) несвоевременность представления документов, представляемых должностным лицам, осуществляющим внутренние бюджетные процедуры, необходимых для проведения операций;

- наличие конфликта интересов у должностных лиц, осуществляющих внутренние бюджетные процедуры (например, несение ответственности за приемку товаров, работ, услуг и определение точности кассового планирования в целях оплаты закупки возлагаются на одно должностное лицо);

- отсутствие разграничения прав доступа пользователей к базам данных, вводу и выводу информации из автоматизированных информационных систем, обеспечивающих осуществление бюджетных полномочий, а также регламента взаимодействия пользователей с информационными ресурсами;

- неэффективность средств автоматизации подготовки документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры;

- недостаточная укомплектованность подразделения, ответственного за выполнение внутренней бюджетной процедуры;

- иные причины риска.

2. Критерий "последствия". Он характеризует размер возможного наносимого ущерба, потери репутации главного распорядителя бюджетных средств (снижение внешней оценки качества финансового менеджмента главного распорядителя бюджетных средств), существенность налагаемых санкций за допущенное нарушение бюджетного законодательства, снижение показателя результативности (экономности) использования бюджетных средств.

По каждому критерию определяется шкала уровней вероятности (последствий) риска, имеющая не менее четырех позиций.

Оценки по критериям "вероятность" и "последствия" производятся в соответствии с приведенной матрицей бюджетного риска, в которой по каждому сочетанию вероятности и последствий устанавливается уровень риска.

Матрица оценки бюджетного риска

Уровень по критерию "вероятность"	Уровень по критерию "последствия"
	Низкий	Умеренный	Высокий	Очень высокий
От 0 до 20%	Низкий	Низкий	Низкий	Средний
От 20 до 40%	Низкий	Низкий	Средний	Высокий
От 40 до 60%	Средний	Средний	Высокий	Очень высокий
От 60 до 80%	Средний	Высокий	Очень высокий	Очень высокий
От 80 до 100%	Высокий	Высокий	Очень высокий	Очень высокий

Необходимо отметить, что операции с уровнями риска "средний", "высокий", "очень высокий" должны в обязательном порядке включаться в карту внутреннего финансового контроля.

Далее приведем рекомендуемую Минфином форму перечня операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренних бюджетных процедур).

Перечень
операций (действий по формированию документов, необходимых для выполнения внутренней бюджетной процедуры)

Как заполнить карту?

При заполнении карты внутреннего финансового контроля необходимо отразить следующие сведения:

1. В графе 1 - наименование процесса внутренней бюджетной процедуры.

2. В графе 2 - наименование операции (действия по формированию документа, необходимого для выполнения внутренней бюджетной процедуры).

3. В графе 3 - уникальный код операции в формате "А. Б. В", где:

- "А" - порядковый номер внутренней бюджетной процедуры;

- "Б" - порядковый номер процесса соответствующей внутренней бюджетной процедуры;

- "В" - порядковый номер операции соответствующего процесса соответствующей внутренней бюджетной процедуры.

4. В графе 4 - данные о должностном лице, ответственном за выполнение операции, включающие фамилию и инициалы и (или) наименование замещаемой им должности.

5. В графе 5 - сроки и (или) периодичность выполнения операции (например, не позднее одного рабочего дня с даты поступления сведений, необходимых для формирования документа).

6. В графе 6 - данные о должностном лице, выполняющем контрольные действия, включающие фамилию и инициалы и (или) наименование замещаемой им должности.

7. В графе 7 - один из методов контроля:

- самоконтроль;

- смежный контроль;

- контроль по уровню подчиненности (контроль по уровню подведомственности).

8. В графе 8 - наименование и описание контрольных действий, применяемых в отношении операции, указанной в графе 2 карты.

9. В графе 9 - один из следующих видов контроля:

- визуальный;

- автоматический;

- смешанный.

Кроме того, здесь необходимо указать способ контроля: сплошной или выборочный.

Далее мы приведем пример заполненной рекомендуемой Минфином карты внутреннего финансового контроля.

Карта внутреннего финансового контроля

* * *

Еще раз отметим, что внутренний финансовый контроль осуществляется в соответствии с утвержденной картой внутреннего финансового контроля. Эта карта является подготовительным (к проведению внутреннего финансового контроля) документом. Форму указанной карты и порядок ее заполнения должен утвердить главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств, главный администратор (администратор) доходов бюджета или главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.03.2014 N 193.