Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) по проекту федерального закона N 927257-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования использования лесов и земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства" - внесен членами Совета Федерации Г.А. Горбуновым, В.А. Лебедевым, С.Ф. Лисовским, депутатами Государственной Думы В.А. Язевым, Н.В. Говориным, Н.В. Герасимовым, В.П. Таскаевым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
по проекту федерального закона N 927257-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования использования лесов и земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства" - внесен членами Совета Федерации Г.А. Горбуновым, В.А. Лебедевым, С.Ф. Лисовским, депутатами Государственной Думы В.А. Язевым, Н.В. Говориным, Н.В. Герасимовым, В.П. Таскаевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 927257-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования использования лесов и земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства" - внесен членами Совета Федерации Г.А. Горбуновым, В.А. Лебедевым, С.Ф. Лисовским, депутатами Государственной Думы В.А. Язевым, Н.В. Говориным, Н.В. Герасимовым, В.П. Таскаевым (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Как следует из пояснительной записки, законопроект направлен на исключение необходимости предоставления в аренду охотпользователям лесных участков для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, за исключением аренды лесных участков "для содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на основании охотхозяйственных соглашений".

Однако законопроектом при этом не вносятся изменения в положения части 2 статьи 25 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте), в соответствии с которой расположенные в границах охотничьих угодий, не предоставленные физическим лицам, юридическим лицам и находящиеся в государственной собственности земельные участки и лесные участки (если предоставление таких земельных участков и лесных участков осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации) предоставляются в аренду для целей, указанных в части 1 данной статьи, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям по результатам аукционов на право заключения охотхозяйственных соглашений. Данная норма распространяется на все земельные участки, необходимые для реализации охотхозяйственного соглашения, вне зависимости от того, для какой именно деятельности в сфере охотничьего хозяйства они предназначены.

В этой связи не представляется возможным однозначно определить, с помощью каких именно механизмов предлагается решить задачу, обозначенную в пояснительной записке к законопроекту.

Также следует отметить, что в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 27 Закона об охоте охотхозяйственное соглашение включает в себя сведения о местоположении, границах и площади охотничьего угодья, о расположенных в его границах и предоставляемых в аренду земельных участках и лесных участках.

На основании вышеизложенного, по мнению Комитета, проблема разграничения земельных участков, которые необходимо предоставлять для целей реализации охотхозяйственного соглашения, и которые должны использоваться без их предоставления, может быть решена посредством применения действующих норм статьи 27 Закона об охоте путем урегулирования данных вопросов напрямую в охотхозяйственном соглашении без дополнительного регулирования на уровне федерального закона.

По существу предлагаемых изменений считаем необходимым отметить следующее.

В соответствии с частью 3 проектируемой статьи 36 Лесного кодекса Российской Федерации для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам, юридическим лицам на правах, предусмотренных статьей 9 настоящего Кодекса.

Таким образом, в сравнении с действующей редакцией части 2 статьи 36 Лесного кодекса Российской Федерации предлагается разрешить предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства гражданам, а индивидуальных предпринимателей из числа лиц, имеющих право на предоставление земельных участков, предлагается исключить. При этом предоставление гражданам лесных участков предусматривается на всех видах прав, предусмотренных статьей 9 Лесного кодекса Российской Федерации, то есть в числе прочего на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В этой связи Комитет считает необходимым отметить, что в настоящее время Земельным кодексом Российской Федерации не предусматривается возможность предоставления земельных участков гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования (статья 39.9). Кроме того, указанные изменения порождают возникновение внутренних противоречий с иными положениями Лесного кодекса Российской Федерации (часть 2 статьи 71) и проектируемыми изменениями статьи 25 Закона об охоте, предусматривающими возможность предоставления земельных участков для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства только юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

В соответствии с частью 4 проектируемой статьи 36 Лесного кодекса Российской Федерации предлагается предусмотреть, что на лесных участках, предоставленных для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, допускается создание объектов охотничьей инфраструктуры, являющихся временными и вспомогательными постройками, в том числе ограждений.

Следует обратить внимание, что как отмечено в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 декабря 2012 года N ВАС-15260/12, критерием для отнесения строений и сооружений к вспомогательным является наличие на земельном участке основного здания, строения или сооружения, по отношению к которому новое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию. Исходя из позиции Верховного Суда Российской Федерации от 11 марта 2015 года N 308-ЭС15-1282 вспомогательные объекты предназначены только для обслуживания основного объекта.

Однако из положений части 4 проектируемой статьи 36 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что на лесных участках допускается возведение только временных и вспомогательных построек и ограждений. При этом не представляется возможным определить, по отношению к каким именно основным зданиям, строениям и сооружениям данные объекты будут носить вспомогательный характер. В этой части нормы законопроекта не соотносятся с положениями части 1 статьи 53 Закона об охоте, предусматривающей, что к охотничьей инфраструктуре относятся охотничьи базы, дома охотника, егерские кордоны, иные остановочные пункты, лодочные пристани, питомники диких животных, кинологические сооружения и питомники собак охотничьих пород, стрелковые вышки, тиры, кормохранилища, подкормочные сооружения, прокосы, просеки, другие временные постройки, сооружения и объекты благоустройства, предназначенные для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Представляется, что значительная часть объектов, перечисленных в части 1 статьи 53 Закона об охоте может носить основной, а не вспомогательный характер. При этом вносимые в часть 1 статьи 53 Закона об охоте изменения не устраняют возникающие противоречия. Кроме того, используемая терминология не в полной мере соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающего для обозначения подобных объектов применение понятий "объекты, не являющихся объектами капитального строительства" и "строения и сооружения вспомогательного использования" (пункты 3 и 4 части 17 статьи 51).

В настоящее время в соответствии с частью 5 статьи 36 Лесного кодекса Российской Федерации правила использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Законопроектом предлагается установление данных правил отнести к компетенции уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

В этой связи Комитет отмечает, что в настоящее время законы, устанавливающие правила использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства приняты в 40 субъектах Российской Федерации, в связи с чем, по мнению Комитета, необходимо принять во внимание сформированную в субъектах Российской Федерации законодательную базу. Кроме того, законопроект не содержит каких-либо переходных положений, определяющих порядок применения данных законов субъектов Российской Федерации на территории соответствующих регионов, в том числе в переходный период (например, до момента утверждения правил использования лесов для осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства уполномоченным федеральным органом исполнительной власти).

Предлагаемые изменения части 3 статьи 72 Лесного кодекса Российской Федерации указывают на то, что в случаях, предусмотренных статьей 36 Лесного кодекса Российской Федерации, договор аренды лесного участка заключается на срок, не превышающий срок действия соответствующего охотхозяйственного соглашения.

Вместе с тем, данное предложение не учитывает, что в соответствии с проектируемой статьей 36 Лесного кодекса Российской Федерации предлагается разрешить предоставление лесных участков для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства гражданам. Однако при этом в соответствии со статьей 27 Закона об охоте охотхозяйственные соглашения могут быть заключены только с индивидуальными предпринимателями или юридическим лицами, в связи с чем не представляется возможным определить, как в случае предоставления лесного участка гражданину для осуществления видов охотничьей деятельности должен быть определен срок договора аренды лесного участка, если с данным гражданином не может быть заключено охотхозяйственное соглашение.

Наименование проектируемой статьи 25 Закона об охоте не соответствует содержанию данной статьи. Так, в наименовании указывается, что данной статьей регулируется порядок предоставления земельных участков и лесных участков из земель, находящихся в государственной собственности, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Однако при этом содержание данной статьи упоминает только земельные участки без указания лесных участков. Кроме того, в противоречие наименованию статьи ее частью 1 регулируются вопросы, связанные не только с предоставлением земельных участков, находящихся в государственной собственности, но и с предоставлением земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Проектируемыми изменениями части 1 статьи 25 Закона об охоте предлагается установить, что порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, регулируется земельным законодательством и лесным законодательством, если иное не установлено вышеуказанным законом.

Таким образом, законопроектом в вопросе регулирования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предлагается отдать приоритет Закону об охоте по отношению к Земельному кодексу Российской Федерации и Лесному кодексу Российской Федерации, устанавливающим единые порядки предоставления земельных и лесных участков. Данный подход, по мнению Комитета, не может быть поддержан, поскольку он направлен на пересмотр базовых принципов Земельного кодекса Российской Федерации и Лесного кодекса Российской Федерации, предусматривающих, что нормы земельного и лесного законодательства, предусмотренные иными федеральными законами, должны соответствовать положениям данных кодексов. Данным принципам в полной мере отвечает действующая редакция части 1 статьи 25 Закона об охоте.

Также следует отметить, что Закон об охоте сам по себе не устанавливает порядка предоставления земельных и лесных участков для осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства (отсутствует порядок подачи заявления о предоставлении земельного участка, перечень необходимых документов, сроки рассмотрения заявлений, основания для отказа, порядок заключения договоров или принятия решений о предоставлении земельных или лесных участков), в связи с чем предлагаемые изменения носят декларативный характер.

Несмотря на то, что законопроект направлен на совершенствование в числе прочего и вопросов, связанных с оформлением земельных отношений для осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства, его положения не устраняют существующее противоречие между частью 2 статьи 25 Закона об охоте и подпунктом 24 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно действующей редакции части 2 статьи 25 Закона об охоте расположенные в границах охотничьих угодий, не предоставленные физическим лицам, юридическим лицам и находящиеся в государственной собственности земельные участки и лесные участки (если предоставление таких земельных участков и лесных участков осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации) предоставляются в аренду для целей, указанных в части 1 данной статьи, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям по результатам аукционов на право заключения охотхозяйственных соглашений.

Однако в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 39.1 и подпунктом 24 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для возникновения права аренды земельного участка является договор аренды, а не непосредственно охотхозяйственное соглашение. В свою очередь, такое соглашение является только основанием для заключения договора аренды.

Законопроектом предлагается внести изменения в пункт 3 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации, предусмотрев возможность использования для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства только земель сельскохозяйственного назначения, исключив при этом возможность использования для этих целей земельных участков сельскохозяйственного назначения. При этом в пояснительной записке к законопроекту предлагаемые изменения никак не обосновываются.

Комитет считает необходимым отметить, что согласно статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земли и земельные участки являются различными объектами земельных отношений. При этом понятия "земли" и "земельные участки" не являются тождественными, что подтверждается правовой позицией Верховного суда Российской Федерации (определение от 25 июня 2008 года N 67-Г08-5).

Таким образом, фактически предлагаемые изменения влекут невозможность использования земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, что также порождает возникновение внутренних противоречий со статьей 25 Закона об охоте, предусматривающей возможность предоставления и использования для данной деятельности именно земельных участков, а не земель.

Из положений статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации предлагается исключить возможность размещения на землях рекреационного назначения дома рыболова и охотника, что также не обосновывается в пояснительной записке. При этом Комитет считает необходимым отметить, что понятие "дом охотника" сохраняется в положениях статьи 53 Закона об охоте, в связи с чем, по мнению Комитета, данное предложение нуждается в дополнительном обосновании.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских