Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 923365-6 "О внесении изменений в статьи 45 и 46 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в части упорядочивания продолжительности отпусков на государственной гражданской службе)", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 923365-6 "О внесении изменений в статьи 45 и 46 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
(в части упорядочивания продолжительности отпусков на государственной гражданской службе)",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 923365-6 "О внесении изменений в статьи 45 и 46 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в части упорядочивания продолжительности отпусков на государственной гражданской службе)" разработан во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 03 октября 2015 года N ДМ-П13-672с.

Законопроектом предлагается установить одинаковую для всех категорий гражданских служащих продолжительность основного отпуска 30 календарных дней; определить конкретную продолжительность дополнительного отпуска за ненормированный служебный день в размере трех календарных дней; а также пересмотреть существующее соотношение стажа гражданской службы и предоставляемого в связи с ним отпуска за выслугу лет, установив пятилетние интервалы стажа службы и соответствующее им количество дней дополнительного отпуска.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает вполне обоснованной и заслуживающей поддержки идею упорядочивания продолжительности всех видов ежегодных оплачиваемых отпусков на государственной гражданской службе.

В то же время Комитет считает необходимым отметить, что реформирование государственной гражданской службы немыслимо без правильного толкования её социального значения, поскольку сама государственная служба должна рассматриваться и развиваться как система, укрепляющая государство и обеспечивающая взаимосвязь общества с государством.

Не стоит забывать о специальном правовом статусе государственных гражданских служащих, об установленных для них ограничениях и обязанностях, повышенной ответственности перед государством и обществом. Развивать институт дополнительных гарантий необходимо соразмерно по всем направлениям.

При этом социальные гарантии являются дополнительным мотивационным стимулом для привлечения высококвалифицированных специалистов в систему государственной гражданской службы и сохранения кадров.

Такие гарантии обеспечивают эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призваны укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством для лиц указанной категории. В то же время очевидно, что развитие государственной гражданской службы не может ограничиваться только мерами по увеличению денежного содержания.

Видится актуальным установление и развитие нематериальных гарантий: возможность бесплатного обучения детей, обеспечение жильем, медицинское обслуживание, санаторно-курортное обслуживание, отпуск, пенсионное обеспечение.

Предлагаемая законопроектом оптимизация отпусков в государственной гражданской службе не предусматривает при сокращении их продолжительности каких-либо компенсационных механизмов, что негативным образом может сказаться на привлечении высококвалифицированных специалистов в систему государственной гражданской службы и сохранении кадров.

Комитет придерживается точки зрения, что реформирование института государственной гражданской службы должно идти по пути повышения мотивации служащих. Подобный подход, наряду с использованием мер неденежного стимулирования позволит создать условия эффективной долговременной занятости в государственном аппарате, высококачественного осуществления управленческих функций в любых условиях.

Комитет также отмечает, что некоторые положения законопроекта нуждаются в дополнительном обосновании.

Необходимым видится уточнение экономических показателей законопроекта. В частности, в материалах к законопроекту говорится о том, что предлагаемый подход позволит обеспечить оптимизацию бюджетных расходов на отплату отпусков гражданских служащих в связи с существенным усилением дифференциации продолжительности отпуска за выслугу лет в зависимости от стажа гражданской службы. Приводятся данные о том, что принятие законопроекта позволит сократить расходы государственных органов на оплату отпусков государственных гражданских служащих на 3,3 млрд. руб. в год. Однако, каким образом данная сумма была определена, не указывается. Кроме этого, в финансово-экономическом обосновании к законопроекту не содержится информации о прямой экономии средств федерального бюджета.

Комитет считает также необходимым обратить внимание на проблему чрезмерного накопления отпусков на гражданской службе, которая в условиях проводимых мероприятий по упразднению отдельных федеральных государственных органов и (или) сокращению штата влечет дополнительную нагрузку на федеральный бюджет в связи с необходимостью выплаты компенсации за неиспользованные отпуска.

В соответствии со статьей 122 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) оплачиваемый отпуск должен предоставляться работнику ежегодно.

Право на использование отпуска за первый год работы возникает у работника по истечении шести месяцев его непрерывной работы у данного работодателя. По соглашению сторон оплачиваемый отпуск работнику может быть предоставлен и до истечения шести месяцев. До истечения шести месяцев непрерывной работы оплачиваемый отпуск по заявлению работника должен быть предоставлен: женщинам - перед отпуском по беременности и родам или непосредственно после него; работникам в возрасте до восемнадцати лет; работникам, усыновившим ребенка (детей) в возрасте до трех месяцев; в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Отпуск за второй и последующие годы работы может предоставляться в любое время рабочего года в соответствии с очередностью предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, установленной у данного работодателя.

Согласно статье 123 ТК РФ очередность предоставления оплачиваемых отпусков определяется ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым работодателем с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации не позднее чем за две недели до наступления календарного года в порядке, установленном статьей 372 данного Кодекса для принятия локальных нормативных актов. График отпусков обязателен как для работодателя, так и для работника. О времени начала отпуска работник должен быть извещен под роспись не позднее чем за две недели до его начала.

Применение обозначенных норм позволяет эффективно распределить трудовые ресурсы, не допуская накопления отпусков.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрена достаточно эффективная система, направленная на защиту прав работников, а также на упорядочивание продолжительности ежегодных оплачиваемых отпусков, в том числе на государственной гражданской службе.

По мнению Комитета, чрезмерное накопление отпусков на гражданской службе свидетельствует не об отсутствии потребности в данном отпуске, а о ненадлежащей организации режима труда и отдыха. Таким образом, данная проблема законопроекта решена не будет.

Также ряд положений законопроекта вызывают возражения.

В частности, законопроектом (абзац 8 статьи 1) предусматривается, что гражданским служащим предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней.

В действующей редакции Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ) продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска зависит от замещаемой должности гражданской службы.

Согласно частям 3 и 4 статьи 46 Федерального закона N 79-ФЗ для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, основной оплачиваемый отпуск составляет 35 календарных дней, для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп, - 30 календарных дней.

По мнению Комитета, необходимо сохранить дифференцированный подход к установлению продолжительности основного отпуска на гражданской службе в связи с разной степенью нагрузки, объемом должностных обязанностей и ответственности.

Комитет также считает, что следует уточнить срок вступления в силу предлагаемого к принятию закона.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона N 79-ФЗ к числу существенных условий служебного контракта относятся условия профессиональной служебной деятельности, а также режим служебного времени и времени отдыха. Видами времени отдыха являются, в том числе, ежегодные оплачиваемые отпуска, продолжительность которых в обязательном порядке указывается в служебном контракте гражданского служащего.

Частью 5 статьи 24 Федерального закона N 79-ФЗ установлено, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме.

Вместе с тем, статьей 29 Федерального закона N 79-ФЗ установлен исключительный случай, когда изменение существенных условий служебного контракта допускается по инициативе представителя нанимателя в случае изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности при условии сохранения должностных обязанностей гражданского служащего. Основанием изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности, влекущих пересмотр условий служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, является, в том числе, изменение законодательства. Об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее чем за два месяца до их введения.

Если гражданский служащий не согласен на замещение должности гражданской службы и прохождение гражданской службы в том же государственном органе или другом государственном органе в связи с изменением существенных условий служебного контракта, представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности гражданской службы и уволить с гражданской службы (часть 3 статьи 29 Федерального закона N 79-ФЗ).

Таким образом, Федеральным законом N 79-ФЗ четко определена процедура продолжения государственно-служебных отношений с гражданским служащим при изменении условий служебного контракта в связи с изменением законодательства.

Учитывая изложенное выше, принятие предусмотренных законопроектом решений повлечет изменение существенных условий профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, о чем они должны быть уведомлены заранее, а в случае отказа от продолжения замещения должности в новых условиях уволены с гражданской службы.

В связи с изложенным, в целях единовременного уведомления гражданских служащих о предстоящем изменении условий служебного контракта, а также с учетом временного интервала, необходимого для прохождения законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации, Комитет считает целесообразным определить срок вступления в силу предлагаемого к принятию закона 1 марта 2016 года.

На основании изложенного и с учетом замечаний Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе при рассмотрении в первом чтении принять проект федерального закона N 923365-6 "О внесении изменений в статьи 45 и 46 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в части упорядочивания продолжительности отпусков на государственной гражданской службе)", внесенный Правительством Российской Федерации.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев