Пояснительная записка к проекту федерального закона N 4313-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 4313-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен в целях создания надлежащих правовых условий для подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, а также закрепления возможности по оперативному перераспределению бюджетных ассигнований по специальным расходам.

1. В соответствии с абзацем восьмым пункта 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) законом (решением) о бюджете утверждаются общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение) и не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета на второй год планового периода.

Согласно абзацу пятому пункта 2 статьи 199 Кодекса условно утверждаемые расходы федерального бюджета являются предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении.

При этом под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде в соответствии с классификацией расходов бюджетов бюджетные ассигнования (пункт 5 статьи 184.1 Кодекса).

Учитывая, что положения статьи 199 Кодекса, устанавливающие "бюджетное правило" федерального бюджета, приостановлены Федеральным законом от 2 июня 2016 г. N 158-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 1 января 2017 г., и необходимо обеспечить в установленных ограничениях уровень дефицита федерального бюджета на 2017 - 2019 годы, пунктом 1 статьи 2 законопроекта предлагается указанные нормы статей 184.1 и 199 и норму статьи 205 Кодекса об утверждении в составе основных характеристик бюджета условно утверждаемых расходов, также приостановить до 1 января 2017 г.

2. Согласно пункту 5 статьи 47.1 Кодекса состав информации, порядок формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации, общие требования к составу информации, порядку формирования и ведения реестра источников доходов Российской Федерации, реестра источников доходов федерального бюджета, реестров источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, реестров источников доходов местных бюджетов и реестров источников доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов определяются Правительством Российской Федерации.

При этом согласно статье 184.2 Кодекса одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются, в том числе реестры источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, на момент внесения проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации в законодательный орган нормативная правовая база субъекта Российской Федерации по формированию и ведению реестров источников доходов должна быть разработана и принята.

Вместе с тем, в настоящее время в субъектах Российской Федерации уже ведется работа по формированию бюджета и подготавливаются проекты законов субъектов Российской Федерации о бюджете субъектов Российской Федерации.

Правила формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации утверждены лишь 31 августа 2016 г. (постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 2016 г. N 868 "О порядке формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации"), что не позволит субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в столь короткие сроки обеспечить разработку соответствующей нормативной правовой базы и ее реализацию.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" положения статьи 47.1 Кодекса применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2017 год (на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов).

В связи с изложенным законопроектом предлагается отложить на 1 год срок вступления в силу норм об обязательном формировании и ведении перечня и реестра источников доходов Российской Федерации в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (часть 2 статьи 4), а также приостановить до 1 января 2017 года действие абзаца шестнадцатого части первой статьи 184.2 Кодекса (пункт 1 статьи 2 законопроекта).

Кроме того, учитывая, что реестр источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой компонент постоянно обновляемой информационной системы в статье 184.2 Кодекса предлагается предусмотреть, что одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются данные указанного реестра (пункт 6 статьи 1 законопроекта).

3. Пунктом 2 статьи 56 Кодекса установлены нормативы зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и от минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

В соответствии со статьей 346.18 Налогового кодекса Российской Федерации минимальный налог уплачивается налогоплательщиком при применении упрощенной системы налогообложения (при выборе в качестве объекта налогообложения доходов, уменьшенных на величину расходов).

Таким образом, налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и минимальный налог не являются самостоятельными налогами.

В ряде случаев законами субъектов Российской Федерации, принятыми в соответствии со статьей 58 Кодекса, устанавливаются различные дополнительные нормативы отчислений для налогов, уплачиваемых при применении упрощенной системы налогообложения, и для минимального налога.

В этой связи во избежание возникновения правовых коллизий при применений указанных норм Кодекса пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается уточнить редакцию абзаца двадцать первого пункта 2 статьи 56 Кодекса, а абзац двадцать третий признать утратившим силу.

4. Законопроектом (части 1 и 2 статьи 3) предлагается закрепить особенности использования в 2017 году остатков средств федерального бюджета, создав правовые основания для возможности направления остатков средств федерального бюджета на начало 2017 года (кроме связанных с целями, определенными в абзацах втором - пятом пункта 4 статьи 94 Кодекса) на увеличение сверх объемов, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", бюджетных ассигнований на реализацию решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по обеспечению отдельных мероприятий в сфере общегосударственных вопросов, национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, исследования и использования космического пространства, развития оборонно-промышленного комплекса в объеме, не превышающем сумму нераспределенного остатка бюджетных ассигнований, зарезервированных на указанные цели в 2016 году.

Реализация данных мер также требует приостановления до 1 января 2018 г. действия абзацев шестого - восьмого пункта 4 статьи 94 Кодекса (пункт 2 статьи 2 законопроекта).

Аналогичный подход применяется в текущем финансовом году на основании положений Федерального закона от 3 ноября 2015 г. N 301-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год".

5. Обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета требует оперативного осуществления замещения внешних и внутренних заимствований соответственно внутренними и внешними заимствованиями исходя из ситуации на рынке долговых инструментов.

При этом установленное пунктом 5 статьи 103 Кодекса ограничение в виде условия о снижении расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации при осуществлении замещения заимствований делает невозможным реализацию нормы данного пункта в целом поскольку расчет эффекта указанного замещения (суммы расходов на обслуживание государственного внутреннего или внешнего долга на период до 30 лет) может носить исключительно оценочный характер.

Учитывая данные обстоятельства, в настоящее время действие указанного ограничения приостановлено до 1 ноября 2016 г. Федеральным законом от 2 июня 2016 г. N 158-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В целях создания предпосылок для исполнения программ государственных заимствований Российской Федерации пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается исключить условие о снижении расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации из пункта 5 статьи 103 Кодекса.

6. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 286-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" внесены изменения, предусматривающие предоставление из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования субсидий в целях софинансирования расходов субъектов Российской Федерации, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи, не включенной в базовую программу обязательного медицинского страхования, гражданам Российской Федерации, для последующего их предоставления в виде иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Указанные субсидии бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования должны быть предусмотрены в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

В этой связи пунктами 3-5 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить Кодекс положениями, предусматривающими указанные формы межбюджетных трансфертов.

7. Пункт 8 статьи 1 законопроекта подготовлен в целях выполнения поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Оптимизация расходов федерального бюджета, предусмотренных главным распорядителям средств федерального бюджета на осуществление деятельности в сфере национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, наряду с оптимизацией их численности и реформой военной службы, привело к увеличению нагрузки на них, поскольку в сложившихся условиях ограниченности ресурсов объём поставленных перед ними задач остался неизменным.

Кроме того, уменьшение объемов финансового обеспечения сопровождалось растущей инфляцией и изменениями геополитической ситуации вокруг России, что существенно усложнило реализацию указанных выше задач.

Дополнительной проблемой стало в отдельные периоды времени сокращение периодичности внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В перечисленных условиях все сложнее реагировать на последствия изменяющейся геополитической ситуации вокруг России, при этом требуется оперативное принятие ряда решений, в том числе в части изменения объемов финансового обеспечения направлений деятельности соответствующих федеральных государственных органов.

В этой связи предлагается создать правовые основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в соответствии с предложениями руководителей отдельных федеральных государственных органов по перераспределению бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю средств федерального бюджета на осуществление деятельности в сфере национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности, в пределах 10 процентов от объема указанных бюджетных ассигнований.

Законопроектом решение поставленной задачи предлагается путем внесения соответствующих изменений в статью 217 Кодекса, учитывающего ограничения, предусмотренные пунктами 3 и 7 указанной статьи в отношении недопустимости уменьшения бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение публичных нормативных обязательств и недопустимости увеличения бюджетных ассигнований на оплату труда при осуществлении перераспределения.

При этом дополнительного уточнения полномочий руководителей федеральных государственных органов, в отношении которых было принято указанное решение Президента Российской Федерации, не требуется, поскольку наличие в Кодексе соответствующего основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета позволит осуществлять необходимое перераспределение после представления данными федеральными государственными органами в Минфин России соответствующей заявки.

8. Законопроектом (часть 3 статьи 3) предлагается сохранить в 2017 году действие нормы, установленной подпунктом 1 пункта 4 статьи 5 Федерального закона от 30 сентября 2015 г. N 273-Ф3 "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации", определяющей возможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере науки, образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения, в целях реализации решений Президента Российской Федерации по повышению оплаты труда отдельных категорий работников.

9. Принятие и реализация законопроекта не приведет к увеличению расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Положения законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" потребует внесения изменений в следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти:

1) Порядок формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2016 г. N 868 (в части приведения в соответствие с абзацем шестнадцатым части первой статьи 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта в части представления одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган данных указанного реестра).

Ответственный исполнитель: Министерство финансов Российской Федерации.

Срок подготовки: 31 декабря 2016 г.;

2) Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 ноября 2015 г. N 187н (в части присвоения кодов вида изменений, вносимых в сводную бюджетную роспись федерального бюджета по устанавливаемым проектом федерального закона основаниям).

Ответственный исполнитель: Министерство финансов Российской Федерации.

Срок подготовки: 31 декабря 2016 г.