Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов", внесенному депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов",
внесенному депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым и другими

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 14 марта 2016 года (протокол N 287, п. 85) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов", внесенному депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым и другими.

Данный законопроект предусматривает создание правовых условий для установления особого режима лесопарковых зеленых поясов вокруг муниципальных образований и городов федерального значения, что позволит закрепить правовой режим территорий, занятых лесопарковыми зелеными поясами, а также усилит экозащитную функцию лесопарков, особенно на территориях с высокой плотностью населения, в частности - мегаполисов и крупнейших городов страны.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Статья 42 Конституции РФ гарантирует право каждому на благоприятную окружающую среду.

С ростом урбанизации активизируется проблема сохранения и развития зеленого фонда городов и крупнейших городов - мегаполисов.

В соответствии с требованиями ч. 6 ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется земельным и лесным законодательством.

В соответствии с частью 3 статьи 44 ЗК РФ в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования, что дополняется в нормах статьи 52 ЗК РФ.

Следует отметить, что до 2009 года правовое регулирование зеленых зон и запрет на перевод земель лесного фонда, на которых расположены лесопарки, в земли иных категорий осуществлялось на основании действия частей 5, 6 статьи 86 ЗК РФ, которые были отменены Федеральным законом от 14 марта 2009 года N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные Российской Федерации" отменил действие статьи 86 ЗК РФ, регулирующей ранее правовой статус пригородных зон, в том числе зеленых зон и лесопарковых защитных поясов.

В настоящее время определение зеленых и лесопарковых зон используется в лесном законодательстве. На основании статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) зеленые зоны можно определить как леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, где запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В составе зеленых зон, в свою очередь, выделяются лесопарковые зоны, выполняющие те же функции, но признаваемые таковыми в установленном порядке.

Согласно части 6 статьи 102 ЛК РФ отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков лесов, а также установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 ЛК РФ.

Лесопарковые зоны и зеленые зоны относятся к защитным лесам, правовой режим которых определяется главой 15 ЛК РФ.

Изменение границ лесопарковых зон и зеленых зон, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, согласно статье 81 ЛК РФ, относятся, среди прочего, проектирование лесопарков, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов, а также отнесение лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 ЛК РФ), выделение особо защитных участков лесов и установление их границ, установление порядка определения функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установления и изменения границ лесопарковых зон, зеленых зон и т.д.

Согласно пункта 23 Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. N 1007 (далее - Постановление N 1007) изменение площади и границ функциональных зон в лесопарковой зоне, лесопарковой зоны и зеленой зоны производится решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Постановлением N 1007.

В соответствии с Постановлением N 1007:

- лесопарковые зоны устанавливаются в целях организации отдыха населения, сохранения санитарно-гигиенической, оздоровительной и эстетической ценности природных ландшафтов;

- зеленые зоны устанавливаются в целях обеспечения защиты населения от неблагоприятных природных и техногенных воздействий, сохранения и оздоровления окружающей среды.

Лесопарковые и зеленые зоны могут устанавливаться на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, на которых расположены леса, а также в городских и сельских поселениях, в которых расположены леса (за исключением городских лесов).

Площадь лесопарковой зоны определяется в зависимости от численности населения соответствующего поселения. Площадь зеленой зоны определяется в зависимости от лесорастительной зоны, отношения площади покрытых лесной растительностью земель к общей площади территории муниципального района или субъекта Российской Федерации, в границах которого устанавливается зеленая зона, и численности населения соответствующего поселения.

Нормативы для определения площади лесопарковой зоны и зеленой зоны устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В проектируемых нормах законопроекта не содержится четкого определения понятия "лесопарковые зеленые пояса" и не отражено их отличие от существующих в законодательстве дефиниций зеленых и лесопарковых зон. что следует учесть авторам законопроекта для недопущения дублирования отдельных норм законодательства в части охраны и защиты зеленых и лесопарковых зон, лесопарковых зеленых поясов на соответствующих территориях муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

Следует также отметить, что создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных территорий городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки, утверждение которых, наряду с подготовленной на основе генеральных планов поселения документацией по планировке территории и прочими документами, в соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) относится к вопросам местного значения муниципальных образований.

Таким образом, проектирование зеленых и лесопарковых зон в настоящее время осуществляется на уровне субъекта Российской Федерации, а согласование и утверждение проектной документации - с органом местного самоуправления, в границах муниципального образования которого устанавливаются зеленые зоны или лесопарковые зоны, с последующим представлением проектной документации в соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации, что является, среди прочих, обязательными элементами установления лесопарковых зон и зеленых зон в муниципальных образованиях и регионах страны.

При этом, проектируемыми нормами пункта 3 части 1 статьи 1 законопроекта, призванными закрепить правовой режим лесопаркового зеленого пояса, устанавливается, что "Субъект общественного контроля, получивший ходатайство (предложение) о создании лесопаркового зеленого пояса в адрес соответствующего исполнительного органа власти, в течение 30 дней с момента поступления ходатайства (предложения) о создании лесопаркового зеленого пояса организует общественные (публичные) слушания в соответствии с Федеральным законом "Об основах общественного контроля".

Необходимо отметить, что положениями пункта 19 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных образований, среди прочего, непосредственно относятся также вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Часть 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ закрепляет перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания, среди которых определены и вопросы градостроительства, включая, среди прочего, проекты правил землепользования и застройки; проекты планировки территорий и проекты межевания территорий (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ); проекты правил благоустройства территорий.

Кроме того, согласно части 2 статьи 84 ЛК РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в частности, на основании положений статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ.

Таким образом, положения пунктов 4, 5 проектируемой авторами статьи 61.1 в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" требуют соответствующего дополнения для приведения в соответствие с требованиями действующего законодательства Российской Федерации.

Следует также обратить внимание, что в случае изменения границ лесопаркового зеленого пояса пунктом 9 проектируемой статьи 61.1 законопроекта предусматривается, что площадь исключаемой территории компенсируется включением в его границы территории, занятой лесами, водными объектами и иными природными объектами, площадь которых не меньше площади исключаемых территорий и которая обеспечивает выполнение указанной зоной средообразующих, природоохранных, экологических санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Однако не указаны площади тех территорий, которые будут использоваться в случае принятия данной компенсаторной нормы, что создает неопределенность в вопросе: не будут ли при этом использованы территории, выходящие за границы населенных пунктов, муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

В то же время представляется необходимым уточнение проектируемой нормы законопроекта в части дополнения пункта в) пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" положением о полномочии высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в виде предоставления отчета о состоянии лесопаркового зеленого пояса (в случае его наличия на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), включая материалы фотофиксации, для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В частности, недостаточно определено, о наличии какого лесопаркового зеленого пояса на территории соответствующего субъекта Российской Федерации должен представляться отчет (административного центра субъекта Российской Федерации или всех муниципальных образований, на территориях которых образованы соответствующие лесопарковые зеленые пояса).

В целях урегулирования отношений по созданию и охране зеленого фонда поселений Приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153 утверждены Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации (далее - Правила). Однако, учитывая рекомендательный характер данных Правил, привлечь к ответственности за неисполнение установленных указанными Правилами требований можно только в случае принятия соответствующего нормативного правового акта (например, Закона "Об охране зеленых насаждений") на уровне субъекта Российской Федерации.

В связи с этим проектируемые нормы статьи 5 законопроекта в части административного регулирования лесоохранной деятельности представляются целесообразными в случае учета вышеуказанных замечаний и предложений.

Кроме того, особо следует отметить, что в настоящее время сохранение пригородной зоны, зеленых зон и лесопаркового защитного пояса (ЛПЗП) субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы - жизненно необходимое условие развития и функционирования мегаполиса, которому в материалах к законопроекту отводится первостепенное внимание.

Так, в частности, правовой режим лесов вокруг этого крупнейшего мегаполиса России на федеральном уровне закреплен лишь фрагментарно. Имеющиеся нормативные правовые акты приняты еще в советский период.

Лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП) города Москвы был выделен вокруг Москвы в 1935 г. в границах, радиусом в 10 км от границ города Москвы, в соответствии с Генеральным планом реконструкции столицы в целях улучшения санитарно-гигиенического состояния города и создания мест отдыха населения. Предусматривалось выделение 168 тысяч гектаров для ЛПЗП города Москвы, фактически же было выделено 149 тысяч гектаров.

С 1935 по 1960 г. территория ЛПЗП города Москвы находилась в административном подчинении Московского городского исполнительного комитета. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 августа 1960 г. "О расширении городской черты, изменении административно-территориального деления города Москвы и передаче в административно-хозяйственное подчинение Московскому городскому Совету депутатов трудящихся территории лесопаркового защитного пояса" содержал описание границ ЛПЗП города Москвы (при этом территория ЛПЗП должна была составить 180 тысяч гектаров) и утвердил границы ЛПЗП Москвы, действующие до настоящего времени. Объединенным решением Мосгорисполкома и Мособлисполкома (от 1961 г. N 278-20/56) было закреплено, что градостроительная деятельность на территории ЛПЗП осуществляется Москвой, а административно-хозяйственная - Московской областью. В 1984 г. после выделения резервных территорий для развития Москвы территория ЛПЗП города Москвы составляла 162,5 тысячи гектаров. До конца 2000 г. функции и назначение ЛПЗП города Москвы определялись ст. 67 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", согласно которому территория ЛПЗП приравнивалась к особо охраняемым природным территориям. С момента принятия Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ЛПЗП города Москвы окончательно утратил статус особо охраняемой природной территории.

Согласно п.п. 4, 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проект генерального плана города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации, а правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что в настоящее время в условиях значительного разрастания городской территории лесопарковые зоны вокруг Московской агломерации сократилась до 70 тыс. га, при том, что аналогичная площадь защитных лесов Лондона составляет - 554,7 тыс. га, что более чем в три раза превышает площадь самого города и эта цифра постепенно увеличивается. При оптимальном соотношении площадей крупнейших городов и пригородного лесопаркового защитного пояса должно быть не менее 1:5-1:10, а в Москве и Подмосковье оно в конце 2000-х года составляло 1:1,5.

Прежде крупные лесные массивы в пределах ЛПЗП теперь прерываются зонами застройки, транспортными магистралями, промышленными объектами, инженерными коммуникациями. Такое нарушение целостности ЛПЗП уменьшает его защитные свойства, санитарные и рекреационные функции.

Аналогичная ситуация с лесными территориями существует вокруг города федерального значения Санкт-Петербурга.

Комитет разделяет позицию ограничения роста городского агломерирования и всемерной урбанизации, в том числе за счет грамотной пространственной политики страны и воссоздания лесопарковых защитных поясов, в первую очередь вокруг крупнейших городов страны.

В настоящее время необоснованное промышленное освоение земель, их застройка, вырубка лесов и зеленых насаждений нарушают позитивное воздействие зеленых поясов на мегаполисы, что отражается на качестве жизни населения и влияет на результаты социально-демографической политики региона и страны в целом. Так, сокращение леса вокруг Москвы с 90-х гг. XX в. обусловлено как коттеджным строительством, так и разрастанием в XXI в. подмосковных городов.

В этих условиях органы государственной власти городов федерального значения и субъектов Российской Федерации в целом должны принимать необходимые меры по сохранению природных комплексов и обеспечению экологического равновесия в соответствии с действующим законодательством.

Поскольку регулирование вопросов, касающихся лесного фонда, и в частности зеленых зон поселений, является прерогативой федерального законодательства, то одним из путей решения обозначенных проблем (уточнения статуса и режима использования) является внесение соответствующих норм в Земельный и Лесной кодексы Российской Федерации, а также, в целях защиты лесопарковых зеленых поясов городов федерального значения и крупнейших городов страны, разработка федерального закона о пригородной зоне указанных территорий, поскольку в настоящее время регулирование охраны, использования и организации этих земель (территорий) регулируется органами власти Московской области (Положение о пригородных зеленых зонах г. Москвы и городов Московской области", одобренное Правительством Московской области, Правительством Москвы 18.05.1999 N 439-40, и Закон Московской области от 7 марта 2007 года N 36/2007-ОЗ "О генеральном плане развития Московской области", поскольку Закон города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О генеральном плане города Москвы", положений о лесопарковом зеленом поясе уже не содержит).

В связи с изложенным в рамках вопросов своего ведения Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддерживает законопроект N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов" с учетом указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев