Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы С.Е. Нарышкиным, С.И. Неверовым, В.А. Васильевым, Г.В. Куликом, Н.В. Панковым, А.Н. Хайруллиным, Е.С. Москвичевым, В.Б. Кидяевым, Н.И. Макаровым, Н.В. Герасимовой, О.Ю. Баталиной; членом Совета Федерации Г.А. Горбуновым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации",
внесенному депутатами Государственной Думы С.Е. Нарышкиным, С.И. Неверовым, В.А. Васильевым, Г.В. Куликом, Н.В. Панковым, А.Н. Хайруллиным, Е.С. Москвичевым, В.Б. Кидяевым, Н.И. Макаровым, Н.В. Герасимовой, О.Ю. Баталиной; членом Совета Федерации Г.А. Горбуновым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 14 марта 2016 года (протокол N 287, п. 84) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании) (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы С.Е. Нарышкиным, С.И. Неверовым, В.А. Васильевым, Г.В. Куликом и другими.

Данный законопроект предусматривает комплексную корректировку действующего законодательства в сфере регулирования института изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании или ненадлежащем использовании, в целях реализации основных направлений государственной политики, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года.

Проектируемые нормы, по мнению авторов законопроекта, позволят вовлечь в оборот неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения, а также усовершенствовать порядок изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании или ненадлежащем использовании.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

1. Предложения законопроекта предусматривают сокращение с пяти до "двух и более лет подряд" срока, по истечении которого земельный участок может быть изъят у собственника в случае его неиспользования для сельскохозяйственного производства. Срок сокращается за счет включения срока, необходимого на освоение земельного участка, в общий срок неиспользования такого участка. При этом, устанавливается обязанность собственника земельного участка, в отношении которого в Едином государственном реестре недвижимости содержатся сведения, указывающие на ненадлежащее использование или неиспользование такого земельного участка для ведения деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством, в течение трех и более лет подряд, приступить к использованию такого земельного участка в течение года с момента возникновения права собственности на такой участок.

За неисполнение указанной обязанности собственник земельного участка может быть привлечен к административной ответственности в порядке, установленном действующим законодательством (проектируемые авторами нормы пункта б части 1 статьи 2 законопроекта).

В частности, предлагается наложение на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее трех тысяч рублей; на должностных лиц - от 0,5 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двухсот тысяч рублей.".

По мнению авторов законопроекта, эти меры, наряду с нижеуказанными, позволят существенно сократить и упростить процедуру изъятия земельных участков, неиспользуемых по целевому назначению.

В настоящее время, в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ) земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Комитет отмечает, что в данном случае необходимо соблюдать баланс общественных интересов и интересов частных землепользователей.

Комитет также считает, что предлагаемые законопроектом сроки "неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения" недостаточны для организации сельскохозяйственного производства согласно положениям статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", поскольку рациональное землепользование в агропроизводстве, например, при выращивании растениеводческой продукции, предусматривает применение научно-обоснованной системы севооборотов, в соответствии с которой пахотные земли после размещения на них пропашных культур могут находиться под незасеянными парами в течение двух- или трехлетнего периода времени.

С учетом указанных обстоятельств законодателем ранее был определен срок - три года, в течение которого добросовестный землепользователь должен начать использование земельного участка с учетом его особого - сельскохозяйственного назначения. Полное исключение механизма освоения земельного участка может поставить в неравные условия различных собственников земельных участков (крупных, малых и др).

Следует отметить, что сокращение сроков также может привести к злоупотреблению в правоприменительной практике, так как предложенные сроки освоения и неиспользования земельных участков сельскохозяйственного назначения - 1 и 1 год (при неопределенности дефиниции "2 года и более") соответственно вряд ли могут служить доказательством объективных причин неиспользования земельного участка, особенно в условиях, когда земельный участок может временно не использоваться в случае ухудшения финансового положения сельскохозяйственного производителя.

При этом необходимо отметить, что согласно статьям 284 и 285 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), подпунктам 1 и 2 пункта 2 статьи 45, подпунктам 1 и 2 пункта 2 статьи 46 ЗК РФ предусмотрены случаи изъятия у собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения, если он не используется для соответствующей цели или используется с грубыми нарушениями рационального землепользования.

Кроме того, необходимо обратить внимание, что установленные статьей 284 ГК РФ срок и порядок изъятия неиспользуемого по назначению земельного участка являются необходимыми и достаточными гарантиями для недопущения злоупотреблений со стороны муниципальных образований, которые могут быть заинтересованы в признании участка земли неиспользуемым в соответствии с его целевым назначением и оформлении его в муниципальную собственность.

Также следует отметить, что в настоящее время, по истечении 3- летнего срока неиспользуемых и ненадлежащим образом используемых земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться механизм изъятия земель у злостных нарушителей земельного и гражданского законодательства.

2. Законопроект вносит в статью 447 Гражданского кодекса Российской Федерации изменения, дополняя изложенный в ней перечень лиц, которые могут являться организаторами торгов, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Проектируемыми нормами законопроекта устанавливается обязанность уполномоченных органов власти субъектов Федерации в месячный срок со дня поступления материалов о неустранении правонарушений, связанных с ненадлежащим использованием или неиспользованием земельного участка, обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов.

Кроме того, на уполномоченные органы власти субъектов Федерации возлагается обязанность обеспечить проведение кадастровых работ и установление вида разрешенного использования земельного участка, а также провести публичные торги по продаже изъятого земельного участка в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда о его изъятии.

Изменения, вносимые в пункт 10 статьи 6 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ) предусматривают снижение цены земельного участка на повторных торгах (которые согласно законопроекту предлагается провести не позднее чем через месяц после первых публичных торгов) на 20% от начальной цены земельного участка на публичных торгах, признанных несостоявшимися. При этом законопроектом предусмотрено положение о том, что в случае если возникает необходимость проведения культуртехнических работ на определенном земельном участке начальная цена данного земельного участка на первых торгах может быть уменьшена на величину расходов, связанных с проведением культуртехнических работ, но не более чем на 25 процентов от его кадастровой стоимости.

В случае признания повторных торгов несостоявшимися, в течении месяца со дня признания их таковыми муниципальным образованиям, в частности - муниципальным районам и городским округам, дается право приобретения в муниципальную собственность земельного участка, расположенного на территории муниципального образования по цене, равной 50 процентам от начальной цены повторных торгов (то есть 40%-ной стоимости первоначальной цены земельного участка).

Вместе с тем, необходимо отметить, что к вопросам местного значения муниципальных образований, согласно нормам статей 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, что, на наш взгляд, достаточно полно обозначает компетенцию органов местного самоуправления, в первую очередь, сельских поселений, в данном вопросе. В данном случае возникает закономерный вопрос о возможности и необходимости предоставления аналогичного права и сельским поселениям Российской Федерации.

Если же муниципалитет не воспользуется предоставленным ему правом, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в месячный срок с даты истечения срока, в течении которого земельный участков может быть приобретен в муниципальную собственность, обязан приобрести данный участок в государственную собственность по цене, равной 50 процентам от повторной цены такого участка на повторных торгах.

При проектировании ценообразования земельных участков сельскохозяйственного назначения на торгах следует также учитывать, что предлагаемые изменения в части снижения кадастровой стоимости земельных участков на повторных торгах не соотносятся с положениями пункта 2 статьи 92 Федерального закона "Об исполнительном производстве".

Вместе с тем, необходимо отметить, что в случае передачи земельных участков в муниципальную или в государственную собственность возникает бремя ответственности за содержание данной собственности и муниципалитеты, а также само государство должно будет обеспечить надлежащим образом продажу участков "эффективным собственникам" в лице отечественных физических или юридических лиц или целевое использование данных земельных участков, что в долгосрочном периоде невозможно представить без системной государственной политики в сфере укрепления села, создания соответствующих предприятий, более широкого развития коллективных (совместных) организаций, занимающихся агропроизводством, и привлечения трудовых квалифицированных ресурсов на землю, в частности, на сельские территории, в противовес тенденциям усиления, порой искусственного городского агломерирования, складывающихся в настоящее время на территории Российской Федерации, в том числе посредством создания экономических условий для преодоления сложившихся разрывов в уровне жизни городского и сельского населения.

3. Наряду с сокращением сроков нецелевого использования, предложения по существенному увеличению административных взысканий (проектируемые изменения в статью 8.8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут поставить под угрозу возможность развития малого и среднего предпринимательства в сфере сельского хозяйства, которые через 2-3 года будут вынуждены вновь продавать эти участки, и процесс оборота сельскохозяйственных земель вместо эффективного использования может приобрести цикличность в "перекупке" участков через каждые 2 года.

4. В части 2 приложения к законопроекту, содержащего перечень признаков неиспользования и ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения (далее - Перечень) указано, что для оценки неиспользования и ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения районные, региональные органы государственной власти, муниципальные образования, на территории которого находится указанный земельный участок, своим решением могут создавать комиссию, в состав которой могут входить представители государственного земельного надзора (руководитель комиссии, специалисты сельского хозяйства, ветеринарного, экологического и технического надзора).

В то же время в действующем законодательстве в целом урегулированы процедуры проведения государственного или муниципального земельного контроля, в том числе, закрепленные в нормах ЗК РФ.

С 1 января 2015 года проводится административное обследование земельного участка (статья 71.2 ЗК РФ), результаты которого являются основанием для проведения внеплановой проверки органом государственного земельного надзора.

Вместе с тем, в настоящее время действует Перечень признаков неиспользования земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года N 369 "О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации", который потребует отмены в случае принятия данного законопроекта.

Кроме того, термины "неиспользование" и "ненадлежащее использование" земельных участков сельскохозяйственного назначения в Перечне практически однозначны, тогда как во вносимых в Федеральный закон N 101-ФЗ изменениях предусмотрены отличия между данными категориями (пункты а) и б) части 1 статьи 3 законопроекта).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункты а) и б) части 1 статьи 3 законопроекта" следует читать "пункты а) и б) части 2 статьи 3 законопроекта"

5. Учитывая безусловную актуальность и остроту обозначенной в материалах к законопроекту проблемы нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо также обратить внимание на истоки возникновения проблемы недостаточно эффективного оборота сельскохозяйственных земель, сложившегося за последние десятилетия в стране.

Основными из них, среди прочих, стала экономические реформы 90-х годов, наиболее остро затронувшая сельские поселения и сельское население, в связи с чем представляется целесообразным системное совершенствование правового поля в данной сфере, параллельная и последовательная разработка законопроектов в части повышения и укрепления совокупного потенциала и устойчивости сельских поселений, что может сформировать за счет этих факторов реальную эффективность системы по реализации концепции законопроекта, что частично нашло отражение в проектируемых новеллах части 2 статьи 7 законопроекта.

Вместе с тем, в целях повышения эффективности использования сельскохозяйственных земель целесообразным представляется и повышение степени ответственности крупных землевладельцев в данной части.

Комитет в целом поддерживает общую направленность законопроекта на повышение эффективности использования (реосвоения) земель сельскохозяйственного назначения в стране и надлежащее решение вопросов местного значения в сфере развития сельскохозяйственного производства, вместе с тем отмечая, что предложения по совершенствованию процедуры изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения требуют комплексного решения, для полного достижения ожидаемого результата.

Однако, с учетом необходимости совершенствования оборота сельскохозяйственных земель, в кратко - и среднесрочной перспективе предложения представленного законопроекта могут иметь целесообразность.

В связи с изложенным в рамках вопросов своего ведения Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддерживает законопроект N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев