Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) на проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов" - внесен депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым, В.В. Якушевым, В.В. Климовым, Е.Л. Николаевой, А.Н. Абалаковым, Р.А. Шлегелем, М.М. Бариевым, Е.Н. Сенаторовой, Р.Р. Ишмухаметовым, С.Ю. Теном, Р.Ф. Абубакировым, А.Л. Красовым, Ю.А. Петровым, И.М. Гусевой и др., членом Совета Федерации В.Н. Васильевым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
на проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов" - внесен депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым, В.В. Якушевым, В.В. Климовым, Е.Л. Николаевой, А.Н. Абалаковым, Р.А. Шлегелем, М.М. Бариевым, Е.Н. Сенаторовой, Р.Р. Ишмухаметовым, С.Ю. Теном, Р.Ф. Абубакировым, А.Л. Красовым, Ю.А. Петровым, И.М. Гусевой, А.П. Петровым, Б.К. Балашовым, Е.А. Вторыгиной, членом Совета Федерации В.Н. Васильевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов", внесенный депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым, В.В. Якушевым, В.В. Климовым, Е.Л. Николаевой, А.Н. Абалаковым, Р.А. Шлегелем, М.М. Бариевым, Е.Н. Сенаторовой, Р.Р. Ишмухаметовым, С.Ю. Теном, Р.Ф. Абубакировым, А.Л. Красовым, Ю.А. Петровым, И.М. Гусевой, А.П. Петровым, Б.К. Балашовым, Е.А. Вторыгиной, членом Совета Федерации В.Н. Васильевым (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) и иные законодательные акты Российской Федерации, предусматривающих установление правил создания лесопарковых зеленых поясов.

Согласно пояснительной записки целью законопроекта является создание правовых оснований для установления особого правового режима территорий мегаполисов, имеющих повышенную плотность населения, а также "повышение защитной, санитарно-гигиенической и рекреационной функции защитных лесов и экологической безопасности в целом".

Комитет поддерживается необходимость обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду и на общее природопользование.

Вместе с тем по законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

Согласно проектируемой статьи 61.1 Закона об охране окружающей среды лесопарковый зеленый пояс создается на территориях, занятых лесами, водными объектами и иными природными объектами, выполняющими средообразующие, природоохранные, экологические, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. При этом охрана лесопарковых зеленых поясов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие лесов и иных насаждений, водных объектов и иных природных объектов для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

Данной статьей также предусматривается, что на территориях, находящихся в составе лесопарковых зеленых поясов, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Комитет отмечает актуальность задачи, указанной в пояснительной записке к законопроекту - "повысить защитную, санитарно-гигиеническую и рекреационную функцию защитных лесов", "повысить реализацию экологических прав граждан - прав на благоприятную окружающую среду и на общее природопользование".

Вместе с тем, следует отметить, что в настоящее время лесным законодательством уже предусмотрено отнесение к защитным лесам лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, в состав которых входят в том числе зеленые зоны, лесопарковые зоны и городские леса (статья 102 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ).

Согласно Положению "Об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон", утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 года N 1007, лесопарковые зоны устанавливаются в целях организации отдыха населения, сохранения санитарно-гигиенической, оздоровительной и эстетической ценности природных ландшафтов. Зеленые зоны устанавливаются в целях обеспечения защиты населения от неблагоприятных природных и техногенных воздействий, сохранения и оздоровления окружающей среды. Площадь лесопарковой зоны определяется в зависимости от численности населения соответствующего поселения. Площадь зеленой зоны определяется в зависимости от лесорастительной зоны, отношения площади покрытых лесной растительностью земель к общей площади территории муниципального района или субъекта Российской Федерации, в границах которого устанавливается зеленая зона (лесистости), и численности населения соответствующего поселения.

Правовой режим лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, установлен статьей 105 ЛК РФ, согласно которой в таких лесах запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением прямо предусмотренных законом случаев. В указанных лесах запрещаются использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях, осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, ведение сельского хозяйства (за исключением сенокошения и пчеловодства в зеленых зонах), разработка месторождений полезных ископаемых, размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений (в зеленых зонах также линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов).

Учитывая вышеизложенное, по мнению Комитета, при доработе законопроекта ко второму чтению необходимо соотнести его положения с действующими механизмами, направленными на нормализацию экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды путем выделения и особой охраны защитных лесов.

Так, из законопроекта не понятно, каким образом соотносятся существующие категории лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, и предусмотренные законопроектом "лесопарковые зеленые пояса", учитывая, что проектируемой статьей 107.1 ЛК РФ для них устанавливается во многом аналогичный правовой режим. Представляется, что поставленные в пояснительной записке к законопроекту задачи могут быть решены путем увеличения площади лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, а не создания новых категорий лесопарковых поясов.

Исходя из положений проектируемой статьи 61.1 Закона об охране окружающей среды лесопарковый зеленый пояс может быть создан на любых территориях, занятых перечисленными природными объектами, выполняющими соответствующие функции, то есть на землях и земельных участках различных категорий. При этом создание лесопаркового зеленого пояса не ограничено и применительно к земельным участкам, предоставленным гражданам и юридическим лицам.

В этой связи следует учитывать, что в соответствии со статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных, а также иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами относятся к числу ограничений прав на землю.

Таким образом, ограничения хозяйственной деятельности в лесопарковых зеленых поясах в полной мере являются ограничениями прав на землю.

Согласно статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, в том числе упущенная выгода, подлежат возмещению в полном объеме.

Однако при этом положениями законопроекта не предусматриваются какие-либо нормы, регулирующие взаимоотношения с лицами, которым предоставлены земельные участки, включаемые в границы лесопаркового зеленого пояса, в том числе вопросы о возмещении убытков в связи с ограничением хозяйственной деятельности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков.

Частью 6 проектируемой статьи 61.1 Закона об охране окружающей среды предусматриваются основания для отказа в принятии решения о создании лесопаркового зеленого пояса. Однако при этом не представляется возможным определить, кем именно и на основании каких документов должно подтверждаться наличие или отсутствие этих оснований. В частности, не понятно, кто именно должен подготовить обоснование о динамике увеличения площадей особо охраняемых природных территорий или земель лесного фонда, какими средствами и способами это доказывается, за какой период наблюдения должна быть выявлена данная динамика.

Аналогичным образом остается не ясным порядок применения положений подпункта 3 пункта 6 проектируемой статьи 61.1 Закона об охране окружающей среды, поскольку данные нормы не содержат указаний на территорию, в границах которой требуется доказать соблюдение нормативов качества окружающей среды, санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов. Кроме того, представляется, что данные положения не в полной мере соотносятся с Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает принятие проекта федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов" в первом чтении при условии его доработки ко второму чтению с учетом изложенных замечаний.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских