Пояснительная записка к проекту федерального закона N 188476-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)"

Досье на проект федерального закона

В последние годы наблюдается устойчивая тенденция роста числа несанкционированных операций, совершенных с использованием систем дистанционного банковского обслуживания (ДБО).

По информации Банка России в 2015 году с использованием платежных карт, эмитированных (выданных) российскими кредитными организациями, было совершено более 260 тыс. несанкционированных операций на общую сумму 1,14 млрд руб.

При этом при постепенном сокращении доли несанкционированных операций, осуществляемых с использованием банкоматов и платежных терминалов, наблюдается рост числа несанкционированных операций, осуществленных посредством сети "Интернет" и устройств мобильной связи (СМР-транзакции).

Таким образом, наибольшее число несанкционированных операций с использованием платежных карт осуществляется посредством сети "Интернет" и устройств мобильной связи: доля таких операций, составившая в IV квартале 2014 года 66%, к концу 2015 года выросла до 74%.

В 2015 году в Банк России было сообщено о 32,5 тыс. попыток осуществления несанкционированных операций посредством систем ДБО на общую сумму 5,13 млрд руб. Из них на долю остановленных полностью или частично операций приходится не менее 48% от общего объема денежных средств. Таким образом, 52% всех попыток осуществить несанкционированный перевод денежных средств прошли успешно, т.е. денежные средства (в сумме более 2,6 млрд. руб.) были списаны со счетов клиентов полностью или частично. При этом отсутствие правового механизма приостановления перевода денежных средств не позволило предотвратить убытки клиентов даже в тех случаях, когда сообщение об отсутствии согласия клиента на осуществление перевода поступило в банк плательщика еще до зачисления денежных средств получателю.

Потери банков с клиентских счетов только за последний квартал 2015 года, по оценкам Банка России, составили уже более 1,5 млрд. рублей.

По прогнозам экспертов, в 2016 году ожидается дальнейших рост числа атак на счета клиентов, в том числе через платежные системы, платформы для оплаты госуслуг, средства мобильной связи и системы ДБО. Необходимо отметить, что методы и технические средства, оборудование и программное обеспечение, используемые мошенниками для проведения несанкционированных операций, постоянно совершенствуются. Также в настоящее время наблюдаются процессы самоорганизации мошенников, создания ими разветвленных (в том числе, транснациональных) группировок, что создает дополнительные предпосылки для роста числа несанкционированных операций.

Учитывая изложенное, в настоящее время многими кредитными организациями активно проводится политика, направленная на предотвращение несанкционированных операций до наступления окончательности перевода денежных средств, в том числе осуществляется текущий анализ операций с использованием различных систем фрод-мониторинга, а также информирование клиентов о рисках, что позволяет уже сейчас останавливать более 50% всего объема несанкционированных операций в системах ДБО. Однако, к сожалению, действующие банковские механизмы предотвращения несанкционированных операций не позволяют в надлежащей мере обеспечить защиту клиентов кредитных операций, что связано в первую очередь с отсутствием в настоящее время оперативного (упрощенного и не связанного с длительным исковым производством) механизма судебного рассмотрения соответствующей категории дел, обладающих существенной спецификой (высокая скорость проведения расчетов, многообразие форм электронных средств платежа, высокий уровень технической оснащенности злоумышленников).

Таким образом, представляется, что борьба с мошенничеством в сфере использования электронных средств платежа, должна носить комплексный характер, затрагивая как правовые, так и технические аспекты данной противоправной деятельности.

В этой связи необходимо отметить создание при Банке России Центра по борьбе с киберугрозами (FinCERT), в который в настоящее время добровольно представляют информацию о хищениях денежных средств со счетов клиентов 190 кредитных организаций.

Предусмотренное в проекте федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)" (далее - законопроект) закрепление механизма по противодействию несанкционированным переводам денежных средств, не требующего существенных временных и финансовых трудовых затрат, является первым шагом на пути создания унифицированной и комплексной системы противодействия любым несанкционированным операциям на финансовом рынке, которая в дальнейшем может быть распространена и на другие секторы финансового рынка (рынок ценных бумаг, страховой рынок и т.д.).

В этой связи в законопроекте предлагается следующее.

1. Внести в Федеральный закон от 27 июня 2011 года N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" следующие изменения:

- законодательно закрепить право, а в ряде случаев обязанность оператора по переводу денежных средств на приостановление перевода денежных средств при выявлении признаков совершения перевода денежных средств без согласия плательщика, определяемых оператором на основании требований Банка России, включая общие признаки несанкционированных переводов, а также определяемых самим оператором дополнительных признаков перевода денежных средств. Данное право не будет распространяться на случаи осуществления платежей, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, иных платежей, поступающих на счета органов Федерального казначейства, и платежей за выполнение работ, оказание услуг бюджетными и автономными учреждениями;

- предусмотреть обязанность клиента незамедлительно уведомлять оператора по переводу денежных средств о ставшем ему известным факте несанкционированного доступа третьих лиц к информации, необходимой для получения доступа к электронному средству платежа, наряду с действующими обязанностями по уведомлению оператора в случае утраты электронного средства платежа и (или) его использования без согласия клиента и предусмотреть порядок действий оператора по переводу денежных средств при получении такого уведомления;

- установить порядок действий операторов по переводу денежных средств при выявлении признаков совершения перевода денежных средств без согласия плательщика с целью возврата денежных средств законному владельцу;

- определить порядок возврата денежных средств при доказанности того факта, что перевод был осуществлен без согласия клиента.

При этом законопроект не удлиняет срок проведения платежей клиентов кредитных организаций, поскольку предусматривает проведение "антифродовых" процедур оператором по приему денежных средств, обслуживающим плательщика, в пределах стандартного срока, установленного для перевода денежных средств (за исключением перевода электронных денежных средств) в части 5 статьи 5 Закона N 161-ФЗ.

Это позволило избежать необходимости закрепления в Законопроекте исчерпывающего перечня оснований для приостановления перевода денежных средств и отнести данный вопрос в компетенции Банка России и кредитных организаций

2. Закрепить право плательщика или оператора по переводу денежных средств, обслуживающего плательщика, обратиться в арбитражный суд в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - АПК РФ), с целью установления юридического факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия клиента.

Законопроектом не предусматривается возможность блокировки средств на счете получателя банком получателя, поскольку банк получателя не вправе без решения соответствующего уполномоченного органа ограничивать право получателя по распоряжению денежными средствами, находящимися у него на счете. Незаконность поступления денежных средств на счет получателя может и должна быть доказана только в суде в общеустановленном порядке по иску плательщика, поскольку требует рассмотрения спора о праве собственности, защищаемом Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.

3. Установить полномочия Банка России по формированию и ведению базы данных о случаях совершения (попытках совершения) перевода денежных средств без согласия клиента и определению порядка направления и получения операторами по переводу денежных средств, операторами платежных систем и операторами платежной инфраструктуры информации из указанной базы данных.

Закрепить полномочия Банка России устанавливать по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обеспечения безопасности, и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, для кредитных и некредитных финансовых организаций обязательные требования к обеспечению защиты информации при осуществлении банковской деятельности и деятельности в сфере финансовых рынков, в том числе в целях противодействия совершению переводов денежных средств без согласия клиента, за исключение требований, устанавливаемых Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального закона "О национальной платежной системе".

4. Внести изменения в статью 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 года N 395-1 "О банках и банковской деятельности", направленные на нераспространение правовых механизмов, направленных на защиту банковской тайны, на ситуации, когда раскрытие информации об операциях и счетах клиентов осуществляется в целях предотвращения совершения и выявления операций, совершаемых без согласия клиента.

5. Дополнить АПК РФ нормами, устанавливающими порядок рассмотрения дел об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика.

Согласно части 2 статьи 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры в том числе с участием граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Предусмотренная Законопроектом новая категория дел об установлении юридического факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика" - структурно входит в Раздел IV "Особенности производства в арбитражном суде по отдельным категориям дел", уже в настоящее время предусматривающий рассмотрение дел с участием граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Решение о включении соответствующих норм именно в АПК РФ, а не в Гражданский процессуальный кодекс РФ обусловлено значительно более высоким качеством рассмотрения дел в системе арбитражных судов, более строгим соблюдением процессуальных сроков, что крайне важно по делам особого производства, и большее высокой компетентностью судей арбитражных судов в разрешении споров, связанных с оспариванием переводов денежных средств.

При этом учитывается опыт последних лет, показывающий крайне незначительное число случаев реализации гражданами права на судебное рассмотрение специальных категорий дел в период сразу после введения такого права, а также незначительный их прирост в дальнейшем по сравнению со статистически ожидавшимися (например, по спорам о возврате денежных средств по ст. 9 Федерального закона от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе", а также по делам о банкротстве физических лиц). Также следует учитывать, что значительная доля фиксируемых инцидентов, повлекших хищение денежных средств, урегулируется кредитными организациями в добровольном порядке без использования судебной процедуры. Сказанное позволяет сделать вывод, что ожидаемое в первые годы действия проектируемых норм число обращений граждан в суды будет кратно меньше общего числа статистически фиксируемых инцидентов.

При этом размер государственной пошлины, уплачиваемой заявителем при подаче заявления об установлении фактов, имеющих юридическое значение, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации будет составлять 3 000 рублей.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)" не повлечет за собой дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных актов федерального законодательства.