Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 275648-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности, закрепленных в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологических, экологических требований, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности.

Осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности, признается деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (статья 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации), пока не доказано обратное. Презумпция повышенной общественной опасности на стадии такого жизненного цикла здания, как проектирование, исключается положительным заключением экспертизы проектной документации.

В соответствии с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ, с 1 апреля 2012 года допускается проведение негосударственной экспертизы проектной документации, положительное заключение которой является основанием для выдачи разрешения на строительство, реконструкции объектов капитального строительства (за отдельными исключениями).

Негосударственная экспертиза проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий проводится юридическими лицами, соответствующими требованиям, установленным ст. 50 названного кодекса.

В силу предмета экспертизы проектной документации, определенного в части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положительное заключение негосударственной экспертизы, наравне с заключением государственной экспертизы, является документом, подтверждающим соответствие проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе требованиям санитарно-эпидемиологической, экологической, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности; требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, а также результатам инженерных изысканий, и соответствие результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Таким образом, негосударственное экспертное учреждение должно иметь специалистов, обладающих специальными знаниями высокого (экспертного) уровня для обеспечения проверки представленных проектных решений на все указанные виды безопасности и гарантировать при полном следовании проекту безопасность будущего объекта.

Однако на практике при осуществлении регионального государственного строительного надзора выявляются случаи наличия грубых недостатков и нарушений в проектной документации при наличии положительных заключений негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Учитывая особую важность рассматриваемого вопроса, ряд застройщиков обеспечил повторное проведение экспертизы проектной документации в форме государственной экспертизы. Первые результаты показали, что из 8 повторно проверенных государственным экспертным учреждением проектов только 2 содержат незначительные отклонения от требований технических регламентов, а в остальных случаях имеются существенные недостатки, в том числе влияющие на конструктивную надежность и безопасность запроектированных объектов капитального строительства.

Официальное признание компетентности юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия (в данном случае - оценки безопасности проектных решений) осуществляется путем аккредитации такого лица (статья 2 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", статья 50 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Негосударственные эксперты получают право на подготовку подобных заключений по итогам аттестации на право осуществления деятельности эксперта в соответствии с направлением, указанным в квалификационном аттестате. Порядок такой аттестации обозначен в Положении об аттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2012 N 271).

При том, что в указанных выше случаях негосударственные экспертные организации соответствовали формальным требованиям, вышеназванные факты свидетельствуют о недостаточности уровня требований к квалификации экспертов, установленного в законодательстве.

Ситуация усугубляется тем, что в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации результаты негосударственный экспертизы в административном порядке могут быть оспорены только застройщиком или техническим заказчиком. Судебные же разбирательства по вопросам обоснованности заключения экспертизы на стадии государственного строительного надзора могут привести к значительным временным издержкам, фактически неэффективны.

На сегодняшний день на большинстве строящихся объектов (за исключением бюджетных), в том числе социального и коммунально-бытового назначения, многоквартирных жилых домов и других с массовым пребыванием людей, строительство ведется по проектам, имеющим заключение негосударственной экспертизы. Таким образом практическая реализация положений о внедрении механизма негосударственной экспертизы в действующем формате приводит к созданию угроз безопасности процессов строительства и его результатов (объектов капитального строительства), что особенно опасно на объектах названной категории.

Проект Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в связи с возникающими случаями нарушений градостроительного законодательства при выполнении работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации и их экспертизе, по строительству, реконструкции объектов капитального строительства. Практика проведения экспертизы проектов как промышленного, так и жилищно-гражданского назначения свидетельствует о том, что всё более явно проявляется общее снижение уровня, глубины проработки и обоснованности проектов, их экспертной оценки. Гарантии качества проверки проектной документации в ходе негосударственной экспертизы, в том числе в форме установления квалификационных требований к экспертам, их аттестации, определения ответственности за некачественное выполнение работ, показали на данном этапе свою неэффективность и недостаточность.

Целями законопроекта является устранение угроз безопасности создаваемых объектов капитального строительства, повышение качества и эффективности деятельности негосударственных экспертных организаций.

Законопроектом предлагается внести изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации. За основу приняты следующие механизмы, направленные на предупреждение причинения вреда жизни и (или) здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц:

1) повышение требований, предъявляемых к аттестации физических лиц на право подготовки заключений экспертизы (статьи 49.1 и 50 Градостроительного кодекса Российской Федерации) в части:

увеличения стажа работы физических лиц в сфере подготовки проектной документации и (или) выполнения инженерных изысканий по соответствующему направлению деятельности при аттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, с пяти до семи лет (пункт 3 части 1 статьи 49.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации);

увеличения количества работников, имеющих аттестацию на право подготовки заключений экспертизы проектной документации, экспертизы результатов инженерных изысканий при аккредитации юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий при условии соответствия минимально необходимым требованиям, с пяти до семи (пункт 1 части 2 статьи 50 Градостроительного кодекса Российской Федерации);

2) наделение субъектов Российской Федерации полномочиями по определению дополнительных видов объектов, проектная документация которых и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе (п. 3.4 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Так, в настоящее время частью 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации определена обязательная государственная экспертиза проектов в отношении 6 категорий объектов:

проектной документации всех объектов, указанных в части 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

проектной документации объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет бюджетных средств;

проектной документации автомобильных дорог общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счет бюджетных средств;

проектной документации объектов культурного наследия регионального и местного значения, если затрагиваются характеристики их надежности и безопасности;

результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки указанной проектной документации;

проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности.

Перечень объектов, поименованных в части 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является открытым - Правительство Российской Федерации вправе расширить этот перечень.

Законопроектом предлагается предоставить аналогичное правомочие субъектам Российской Федерации. Подобное регулирование введено, например, в пункте 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, закрепляющем право субъектов Российской Федерации установить дополнительные случаи, когда для строительства объектов не требуется получения разрешения на строительство;

3) предоставление органу государственного строительного надзора права обжалования заключения экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий объекта в экспертной комиссии, созданной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (часть 12 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принятие законопроекта направлено на снижение случаев нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов, значимых для территории регионов, и при этом не включенных в федеральный перечень объектов, подлежащих экспертизе, а также согласуется с поручениями заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака (протокол от 03.02.2017 N ДК-П9-32пр) о развитии законодательства в сфере негосударственной экспертизы проектной документации в плане усиления требований к участникам этих процессов.

Председатель Алтайского краевого Законодательного Собрания

А.А. Романенко

Справка
о необходимости расходов средств федерального бюджета, связанных с принятием федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" расходов средств федерального бюджета не повлечет.

Председатель Алтайского краевого Законодательного Собрания

А.А. Романенко

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" внесения изменений в законодательство Российской Федерации не потребует.

Председатель Алтайского краевого Законодательного Собрания

А.А. Романенко