Пояснительная записка к проекту федерального закона N 301924-7 "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 301924-7 "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)" (далее - законопроект) подготовлен во исполнение поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина, предусмотренного абзацем 5 подпункта "а" пункта 2 Перечня поручений по итогам заседания Государственного Совета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности от 17 мая 2016 г. N Пр-1138ГС, а также поручений Правительства Российской Федерации от 18 июля 2016 г. N ДК-П9-159пр, от 7 декабря 2016 г. N ДК-П9-257пр, от 31 января 2017 г. N ДК-П9-30пр, от 16 мая 2017 года N ДК-П9-134пр.

Законопроект направлен на совершенствование правового регулирования вопросов, связанных с признанием зданий, сооружений, других строений самовольными постройками, принятием решений об их сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.

Во избежание отнесения к самовольной постройке "легально" возведенных объектов законопроектом предлагается уточнить понятие самовольной постройки. Так, к самовольным постройкам предлагается относить здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых согласований, разрешений и (или) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, исключительно в случае, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

При этом в целях защиты прав и законных интересов добросовестных застройщиков законопроектом из числа самовольных построек исключаются здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные с нарушением установленных ограничений по использованию земельного участка, если данные здание, сооружение, строение возведены, созданы на основании необходимых для этого согласований и (или) разрешений и в соответствии с ними и (или) собственник данного объекта не знал и не мог или не обязан был знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка. Введение такой нормы обусловлено тем, что в отношении значительного числа зон с особыми условиями использования территории отсутствовал публичный доступ к сведениям о таких зонах, их границах, ограничениях в использовании земельных участков в таких зонах.

В связи с тем, что большая часть самовольных построек являются таковыми ввиду несоответствия требованиям застройки, законопроектом предлагается ввести механизм приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями: приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями планируется осуществлять в порядке, установленном для реконструкции объектов капитального строительства.

При этом такое решение в случае несоответствия постройки установленным параметрам принимается судом. Органом местного самоуправления такое решение может быть принято в случае, если постройка создана или возведена на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительство на нем такого объекта, и данная постройка расположена в границах зоны с особыми условиями использования территории, при условии, что режим указанной зоны не допускает строительство такого объекта, либо в отношении самовольной постройки отсутствует разрешение на строительство, при условии, что границы указанной зоны, необходимость наличия указанного разрешения установлены в соответствии с законодательством на дату начала строительства такого объекта. То есть каждый объект оценивается индивидуально, и при возможности приведения его в соответствие с установленными требованиями, и органом местного самоуправления принимается указанное решение, а не решение о сносе.

В целях исключения субъективизма и злоупотреблений на практике при принятии органом местного самоуправления решений о сносе самовольной постройки законопроектом также конкретизируются случаи принятия таких решений.

Действующая редакция статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет органам местного самоуправления принимать решения о сносе самовольной постройки практически в неограниченных случаях - в случае создания или возведения самовольной постройки на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

В результате на практике получила распространение ситуация, когда балансодержатели линейных объектов требуют от граждан сноса зданий, которые являются единственным жильем для граждан.

Законопроект, с одной стороны, уточняет случаи принятия указанных решений, предусмотрев в качестве оснований только безусловные признаки самовольной постройки (отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок, отсутствие разрешения на строительство, если законодательством на дату начала создания постройки предусмотрена необходимость наличия таких документов) и конкретизировав, предусмотренные действующей редакцией (вид разрешенного использования земельного участка не допускает строительства соответствующих объектов и такой земельный участок расположен в границах территории общего пользования или в границах зоны с особыми условиями использования территории, режим которой не допускает такого строительства).

С другой стороны, законопроектом также существенно сокращен перечень случаев принятия органами местного самоуправления решений о сносе самовольных построек, поскольку предусмотрен запрет принятия таких решений в отношении объектов недвижимого имущества, право собственности на которые зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости или признано судом, либо в отношении которых ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки.

Кроме того, законопроектом предусматривается, что применительно к объекту индивидуального жилищного строительства или возведенному на садовом земельном участке жилому дому, садовому дому решение о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствии с установленными требованиями принимается только судом, а также вводятся ограничения на признание самовольными постройками указанных объектов, права на которые зарегистрированы до 1 марта 2018 г.

Также, законопроектом устанавливается запрет принятия органом местного самоуправления решения о сносе самовольной постройки, созданной до даты вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации (в случае, если основанием принятия решения о сносе является отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок) или Градостроительного кодекса Российской Федерации (в случае, если основанием принятия решения о сносе является отсутствие разрешения на строительство). В этом случае принятие решения о сносе самовольных построек возможно исключительно в судебном порядке.

Действующей редакцией части 4 статьи 222 ГК РФ предусмотрено, что решение о сносе самовольной постройки вправе принять органы местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории).

При этом данная норма не учитывает необходимость принятия решений о сносе самовольной постройки на территориях городских и сельских поселений органами местного самоуправления поселений.

На основании изложенного законопроектом устраняется правовая коллизия действующей нормы статьи 222 ГК РФ.

В целях обеспечения реализации норм на практике законопроектом также предусматривается возложение обязанности по сносу самовольной постройки (приведению ее в соответствие с установленными требованиями) правообладателем земельного участка при отсутствии у органа, принявшего соответствующее решение, информации о лице, осуществившем самовольную постройку, что корреспондируется с обязанностями правообладателя земельного участка (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из действующей редакции также исключены нормы административного характера, не относящиеся к предмету гражданского законодательства, а соответствующие процедурные вопросы принятия решений органами местного самоуправления о сносе самовольных построек (приведении их в соответствие с установленными требованиями), выявления лиц, осуществивших самовольную постройку, порядок сноса самовольных построек (приведения их в соответствие с установленными требованиями) в случае не выполнения указанной обязанности лицами, осуществившими самовольную постройку, предлагается урегулировать в рамках земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Учитывая, что в соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации установлены такие обязанности правообладателей земельных участков как их использование в соответствии с целевым назначением, соблюдение при их использовании требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, соответствующие изменения внесены в статью 285 Гражданского кодекса Российской Федерации в части конкретизации требований законодательства Российской Федерации, в связи с нарушением которых земельный участок может быть изъят у собственника. При этом законопроектом предусмотрено, что такое изъятие возможно только в случае невыполнение лицом обязанности по сносу самовольной постройки (приведению ее в соответствие с установленными требованиями).

Законопроектом также вводятся нормы, направленные на защиту имущественных интересов лиц - приобретателей зданий, сооружений, других строений, право собственности на которые было зарегистрировано, в случае признания таких объектов самовольными постройками.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации государство в лице уполномоченных законом органов и должностных лиц, действующих при осуществлении процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество на основе принципов проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности государственного реестра (абзац второй пункта 1 статьи 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации), подтверждает тем самым законность совершения сделки по отчуждению объекта недвижимости. Проверка же соблюдения закона при совершении предшествующих сделок с недвижимым имуществом со стороны приобретателя этого имущества - в отличие от государства в лице органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, - зачастую существенно затруднена или невозможна (постановление от 22 июня 2017 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.Н. Дубовца").

Учитывая вышеизложенное, законопроектом предусматривается выплата за счет казны Российской Федерации однократной компенсации за утрату права собственности на здание, сооружение, другое строение в выше указанном случае, а также компенсация лицам или органом, за счет которых был произведен снос самовольной постройки (ее приведение в соответствие с установленными требованиями), расходов на такой снос (приведение в соответствие). Порядок выплаты компенсации предлагается урегулировать Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Учитывая изложенное, принятие законопроекта, с одной стороны, позволит в значительной степени пресечь наиболее распространенные нарушения в области градостроительной деятельности, окажет благоприятное влияние на развитие строительной отрасли без установления дополнительных административных барьеров, которые могут повлиять на увеличение срока строительства, с другой, позволит в большей степени защитить права и законные интересы добросовестных застройщиков и приобретателей объектов недвижимого имущества.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)" не потребует дополнительных финансовых расходов, осуществляемых за счёт средств федерального бюджета и бюджетов иных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень
федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)" не повлечет необходимости признания утратившими силу, изменения, приостановления или принятия федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)" не повлечет необходимости признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.