Отзыв Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 274618-7 "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Отзыв Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 274618-7 "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 274618-7 "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Согласно пояснительной записке к законопроекту со второй половины 2016 года наблюдается восстановление экономической активности, рост доходов населения и потребительского спроса, оживление инвестиций.

Анализ законопроекта показывает, что основными задачами, которые решались при его подготовке, являются обеспечение финансовой и макроэкономической стабильности за счет постепенного сокращения расходов и дефицита федерального бюджета, а также выполнение всех ранее взятых на себя социальных обязательств государства.

Законопроектом предлагается утвердить доходы федерального бюджета на 2018 год в сумме 15 257,8 млрд. рублей (15,7% к ВВП), на 2019 год - 15 554,6 млрд. рублей (15,1% к ВВП), на 2020 год - 16 285,4 млрд. рублей (14,8% к ВВП).

Нефтегазовые доходы федерального бюджета составят в 2018 году 5 479,6 млрд. рублей (5,6% к ВВП), в 2019 году - 5 247,5 млрд. рублей (5,1% к ВВП), в 2020 году - 5 440,4 млрд. рублей (4,9% к ВВП), ненефтегазовые доходы в 2018 году 9 778,2 млрд. рублей (10,0% к ВВП), в 2019 году - 10 307,1 млрд. рублей (10,0% к ВВП), в 2020 году - 10 845,0 млрд. рублей (9,8% к ВВП).

Законопроектом предлагается утвердить общий объем расходов федерального бюджета в 2018 году в сумме 16 529,2 млрд. рублей (17,0% к ВВП), в 2019 году - 16 373,7 млрд. рублей (15,9% к ВВП), в 2020 году - 17 155,3 млрд. рублей (15,6% к ВВП).

Дефицит федерального бюджета составит в 2018 году 1 271,4 млрд. рублей (1,3% к ВВП), в 2019 году - 819,1 млрд. рублей (0,8% к ВВП), в 2020 году - 869,9 млрд. рублей (0,8% к ВВП).

Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета составит в 2018 году 1 271,4 млрд. рублей, в 2019 году - 819,1 млрд. рублей, в 2020 году - 869,9 млрд. рублей.

Таким образом, предусмотренные законопроектом показатели федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов можно признать сбалансированными.

В результате проводимой Центральным банком Российской Федерации денежно-кредитной политики по итогам 2017 года инфляция прогнозируется на уровне 3,2% (минимальном уровне за новейшую историю) и на протяжении 2018-2020 годов значения инфляции прогнозируется вблизи целевого уровня 4%.

Кроме того, доля нефтегазовых доходов в общих поступлениях федерального бюджета снизится с 39,1% в 2017 году до 33,4% в 2020 году.

Однако в современных условиях представляется необходимым не только стремление к сбалансированности отдельных финансовых показателей и соблюдению пороговых значений безопасного уровня государственного долга, но и к созданию условий поступательного экономического роста, закладывающего ресурсы и резервы для устойчивости финансово-экономической и социальной устойчивости страны в целом с учетом геоэкономических изменений.

По мнению Комитета, основной задачей программного бюджетирования должно становиться не столько сохранение устойчивости отдельного финансового плана - федерального бюджета, сколько обеспечение устойчивости все экономической и финансовой системы страны в перспективе, что позволит противостоять не только бюджетным рискам, но и вызовам нового времени с большей эффективностью.

В то же время нельзя не отметить, что в настоящее время остаются риски обеспечения финансовой устойчивости федерального бюджета и всей бюджетной системы Российской Федерации, к которым относится колебание цен на нефтяном рынке, введение новых экономических санкций против Российской Федерации, нестабильность вовлечение в экономику инвестиционных ресурсов.

Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов в рамках базового сценария прогнозируется постепенное увеличение темпов роста российской экономики с 2,1% в 2017 г. до 2,3% к 2020 г.

2. Финансовые взаимоотношения субъектов Российской Федерации с федеральным бюджетом в 2018 году и в плановом периоде 2019 и 2020 годов

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, в сфере межбюджетного регулирования будет продолжена реализация мер, направленных на ограничение уровня государственного долга субъектов Российской Федерации и дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В настоящее время в сфере межбюджетных отношений сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Так, исходя из первоначального прогноза параметров бюджетной системы Российской Федерации доля налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) должна составить в 2017 году 38,0% (8,2 трлн. рублей), а федерального бюджета - 62,0% (13,5 трлн. рублей).

Доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации составляет 84,0% (8,2 трлн. рублей), а налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов 16,0 (1,3 трлн. рублей).

В доходах консолидированного бюджета субъекта Российской федерации (9,77 трлн. рублей) доля общих доходов субъектов Российской Федерации составляет 63%, а доля доходов консолидированных местных бюджетов всего лишь 37%. Таким образом, доходы федерального регионального и местных бюджетов формируются по принципу: чем ниже уровень бюджетной системы, тем меньше доходов он получает ("принцип перевернутой пирамиды").

В 2016 году получателями дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности являлись 71 субъект Российской Федерации и только 14 субъектов Российской Федерации не имели статус дотационных регионов.

Указанная централизация финансовых средств в федеральном бюджете при значительном дефиците финансовых средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов приводит к перераспределению их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в качестве межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, что приводит к дотационности и финансовой зависимости бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации от бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации и отсутствие у них достаточных стимулов для развития налогового потенциала.

Таким образом, финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей бюджетов вышестоящего уровня, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы, а также эффективности и обоснованности механизмов их распределения между региональными бюджетами, а также между бюджетами муниципальных образований.

В настоящее время особые риски обеспечения финансовой устойчивости регионов и муниципалитетов связаны со значительным размером государственного долга субъектов Российской Федерации - 2,2 триллиона рублей и муниципальным долгом - 346,0 миллиардов рублей.

По данным Минфина России на 1 сентября 2017 года объем бюджетных кредитов составил 1 триллион рублей, а их доля в структуре государственного долга регионов составила 49,7% (банковские кредиты составили 25%).

Важной новацией бюджетного процесса должна стать программа реструктуризации накопленных бюджетных кредитов субъектов Российской Федерации. Программа должна начать действовать с 1 января 2018 года и будет рассчитана на 7 лет. В первые два года регионам предлагается предоставить возможность выплачивать всего по 5% от общей суммы долговых обязательств.

Такой график позволит субъектам Российской Федерации только в ближайшие два года высвободить 428,0 млрд. рублей, которые могут быть направлены на решение социальных задач.

В то же время, несмотря на внедрение нового института в будущем трехлетнем финансовом цикле, пока не ясен его конкретный механизм его реализации, правила и условия участия в нем субъектов Российской Федерации.

Однако существует высокая вероятность того, что ряду депрессивных субъектов Российской Федерации для исполнения ранее принятых социальных обязательств потребуются новые бюджетные кредиты.

Кроме того, аналогичный механизм необходимо предусмотреть в отношении реструктуризации бюджетных кредитов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам.

В федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов в 2017 году бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на эти цели, в сумме до 200 миллиардов рублей для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

В законопроекте в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предоставление соответствующих бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации не предусмотрено.

В связи с изложенным, в 2018 году необходимо предусмотреть в федеральном бюджете предоставление бюджетных кредитов на указанные цели на уровне 2017 года.

Обеспечение равных возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и предоставлению на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляется, в том числе путем предоставления из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В целях повышения эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, сокращения различий в уровнях бюджетной обеспеченности регионов в соответствии с нормами статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2018-2020 годах увеличен в связи уточнением прогнозного объема прироста 1 процента налога на прибыль, централизованного в федеральный бюджет, и составит в 2018 году 645 144,3 млн. рублей, в 2019 году - 648 244,3 млн. рублей, в 2020 году - 653 744,3 млн. рублей.

Бюджетные ассигнования для предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрены на 2018 год в объеме 149 059,5 млн. рублей, на 2019 год - 123 648,9 млн. рублей и на 2020 год - 132 167,9 млн. рублей.

В составе указанных дотаций предусмотрены дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в 2018 году в объеме 80 400,0 млн. рублей, в 2019-2020 годах 50 000,0 млн. рублей ежегодно.

В то время необходимо учитывать, что Счетной палатой Российской Федерации неоднократно отмечались факты значительного увеличения в течение финансового года объемов дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (за 2013 год - в 1,3 раза, за 2014 год - в 7,9 раза, за 2015 год - в 1,4 раза и за 2016 год - в 1,4 раза), которые свидетельствуют о недостатках в бюджетном планировании указанных расходов. Такие недостатки необходимо срочно устранять.

Законопроектом предусмотрены дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала (гранты) в 2018-2020 годах в объеме 19 960,0 млн. рублей ежегодно.

Вместе с тем на протяжении ряда лет неоднократно поднимался вопрос о необходимости совершенствования действующей методики распределения указанных грантов, которая не объективно позволяет учитывать вклад органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим полагаем, что необходимо ускорить разработку и принятие новой усовершенствованной методики распределения данных грантов.

Важными задачами являются сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений, а также льгот по региональным и местным налогам, установленным федеральным законодательством. В 2016 году сумма установленных законодательством Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам составила 482,7 млрд. рублей, а установленных законодательством субъектов Российской Федерации - 283,5 млрд. рублей.

В связи с этим необходимо ввести мораторий на новые льготы по налогам, зачисляемые в региональные и местные бюджеты, и провести оценку эффективности всех действующих налоговых льгот на основе единой методики.

Полагаем также, что указанное требование должно распространяться, на установленные на федеральном уровне налоговые льготы и преференции по федеральным налогам, зачисляемым в региональные и местные бюджеты.

В данном случае прекратиться практика внесения Правительством Российской Федерации законопроектов, предусматривающих льготы и освобождения, которые приводят к выпадающим доходам бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Так, в настоящее время согласно пункту 25 статьи 381 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) от уплаты налога на имущество организаций освобождаются организации - в отношении движимого имущества, принятого с 1 января 2013 года на учет в качестве основных средств, за исключением следующих объектов движимого имущества, принятых на учет в результате:

реорганизации или ликвидации юридических лиц;

передачи, включая приобретение, имущества между лицами, признаваемыми в соответствии с положениями пункта 2 статьи 1051 данного Кодекса взаимозависимыми. В результате применения указанной налоговой льготы, установленной в отношении регионального налога, в ряде субъектов Российской Федерации происходит выпадение значительных налоговых доходов из соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, установление таких льгот в НК РФ существенно ограничивается налоговая автономия субъектов Российской Федерации, поэтому указанную налоговую льготу необходимо срочно исключить из НК РФ.

Следует также отметить, что с 1 января 2018 года предполагается дополнительно направить в федеральный бюджет 50% от доли Сахалинской области от налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе прибыльной продукции по проекту "Сахалин-2", которая в настоящее время составляет 75%, с целью её последующего перераспределения на развитие Дальневосточного федерального округа.

Соответствующие перераспределяемые доходы согласно законопроекту составят в 2018-2020 годах 25,3; 13,3 и 12,7 млрд. рублей.

Комитет считает, что в складывающейся геополитической ситуации, принимая во внимание специфику развития приграничных территорий, а также учитывая стратегическое положение и особенности, в том числе, социально-экономические, Сахалинской области, изъятие указанного размера доходов, получаемых непосредственно в данном субъекте Российской Федерации недостаточно обоснованно и требует дополнительного обсуждения и корректировки в сторону уменьшения уровня изъятия предполагаемого объема доходов Сахалинской области.

В законопроекте необходимо предусмотреть компенсацию выпадающих доходов местных бюджетов в связи с планируемыми вычетами по налогу на вмененный доход и налогу, уплачиваемому в связи с применением патентной системы налогообложения, размере расходов в связи с применением контрольно-кассовой техники, обеспечивающей онлайн-передачу налоговых данных на сервера Федеральной налоговой службы (в размере не более 18000 рублей за один кассовый аппарат).

Необходимо также продолжить работу по минимизации количества межбюджетных трансфертов распределяемых правовыми актами Правительства Российской Федерации, поскольку их необходимо распределять непосредственно в федеральных законах о федеральном бюджете. Это позволит повысить не только прозрачность бюджетного процесса на федеральном уровне, но и предоставит возможность субъектам Российской Федерации осуществлять более точное и эффективное бюджетное планирование. Аналогичное требование о распределении межбюджетных трансфертов между местными бюджетами также следует устанавливать по отношению к субъектам Российской Федерации.

Полагаем также, что в перспективе распределение всех межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, необходимо утверждать федеральным законом о федеральном бюджете.

3. Финансовое обеспечение муниципальных образований и предложения по его улучшению

Следует отметить, что несмотря на определенные меры, принимаемые в течение последних лет, местным бюджетам были переданы незначительные источники доходов, которые увеличили доходную базу бюджетов муниципальных образований всего лишь на несколько процентов (местным бюджетам были переданы часть поступлений от акцизов на нефтепродукты; поступления от единого сельскохозяйственного налога; патентной системы налогообложения и др.). В то же время согласно данным официальной отчетности в 2016 году общий объем поступлений в местные бюджеты составляет 3,6 триллиона рублей.

Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния. При этом зачисление налога на доходы физических лиц необходимо осуществлять по месту жительства граждан, где они пользуются социально-бытовой инфраструктурой.

Такая практика взимания НДФЛ применялась в СССР и применяется в настоящее время в большинстве стран Европы и это не вызывало и не вызывает сложностей в администрировании данного налога по месту жительства.

По данным Минфина России, значительную часть доходов составляют межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2016 году доля межбюджетных трансфертов составила 63,4% или 2309,2 млрд. руб. В 2017 году тенденций к существенному изменению по данному вопросу также не прослеживается.

В большинстве бюджетов поселений основную долю расходов составляют текущие расходы на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу и не имеют возможности формировать бюджеты развития в составе местных бюджетов, что в свою очередь, не дает возможности органам местного самоуправления формировать реальные стратегии развития своих муниципалитетов.

Таким образом, в настоящее время не обеспечено соответствие между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами.

В настоящее время муниципальные образования остаются в сложном финансовом положении. При этом существующие геополитэкономические факторы, введенные экономические санкции против России также негативно влияют на финансовое положение муниципальных образований.

Счетная палата Российской Федерации по итогам 2016 года отмечает сохранение негативных тенденций изменения совокупного внутреннего спроса, обусловленного как снижением инвестиций в основной капитал, так и сжатием потребительского спроса.

В данных условиях еще более актуальным становится решение вопроса о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

В настоящее время согласно положениям БК РФ плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисляется в федеральный бюджет по нормативу 5%, в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 40%, в бюджеты городских округов и муниципальных районов по нормативу 55%.

При этом нормами Федерального закона от 03.12.2012 N 244-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" норматив зачисления платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты городских округов и муниципальных районов с 1 января 2016 года был увеличен с 40% до 55%.

Полагаем, что возможно проработать вопрос о дальнейшем увеличении платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты городских округов и муниципальных районов, поскольку данные публично-правовые образования несут наиболее существенный экологический вред за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и они должны нести наибольшие расходы за восстановление окружающей среды на соответствующих территориях от указанного вредного воздействия.

В связи с изложенным, указанный вопрос нуждается в дополнительном обосновании, обсуждении и проработке.

Хотелось бы отметить, что согласно Федеральному закону от 29.07.2017 N 214-ФЗ "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае" предусматривается взимание курортного сбора, но не ранее 1 мая 2018 года. Размер курортного сбора не может превышать 100 рублей, а в 2018 году его размер не должен составлять более 50 рублей.

При этом поступления от курортного сбора будут зачисляться в течение первого года его действия в местные бюджеты в размере не менее 70% доходов.

В последующие годы поступления от данного сбора будут полностью зачисляться в бюджеты муниципальных образований по причине того, что именно они несут основную инфраструктурную нагрузку на соответствующих территориях по развитию туристической отрасли.

Необходимо отметить продолжающейся рост поступлений в местные бюджеты средств самообложения граждан. По данным Минфина России объем указанных средств возрос в 2016 году на 36,7% относительно показателя 2015 года и составил 213,6 млн. рублей. Хорошо, что многие субъекты Российской Федерации осуществляют из региональных бюджетов софинансирование указанных средств (например, в Республике Татарстан 1:4, в ряде других субъектов Российской Федерации от 1 до 2, от 1 до 1,5).

Применение института самообложения граждан позволяет достаточно эффективно решать отдельные вопросы местного значения, наиболее актуальные для конкретных муниципальных образований, в основном связанные с развитием и обустройством территорий. В то же время согласно данным субъектов Российской Федерации, весь объем поступлений в местные бюджеты от применения указанного института приходится на небольшие поселения, что связано со сложностью применения данного механизма в крупных муниципальных образованиях и требует его совершенствования.

В связи с этим следует отметить, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона N 58281-7 "О внесении изменений в статьи 251 и 56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный группой депутатов Государственной Думы.

Законопроектом предлагается внести изменения в нормы Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающие возможность принятия решений о введении и об использовании средств самообложения граждан не только на местном референдуме в пределах территории отдельного муниципального образования, но и на сходе граждан в отдельных населенных пунктах, входящих в состав поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородской территории федерального значения, что дает возможность использовать привлечение средств граждан и осуществлять софинансирование расходов из соответствующих региональных бюджетов для решения конкретных вопросов местного значения в пределах отдельных населенных пунктов, для которых этот вопрос актуален.

В то же время совершенствование института самообложения граждан, направленного на повышение активности гражданского общества, введение курортного сбора, повышение размера отчислений в местные бюджеты от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду не может существенно улучшить финансового положения муниципальных образований.

В целях расширения собственной доходной базы местных бюджетов и создания для органов местного самоуправления стимулов по обеспечению устойчивого и комплексного развития территорий муниципалитетов предлагаем Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность:

- передачи местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере от 1 до 1,5 %, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет;

- поэтапной отмены всех льгот по местным налогам, установленных федеральным законодательством (по налогам на имущество физических лиц, земельному налогу);

- введения в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов;

- закрепления за местными бюджетами отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100% доходов (по 50% доходов от этого налога в бюджеты поселений и муниципальных районов);

- зачисление поступлений от налога на доходы физических лиц по месту жительства граждан;

- введение, помимо курортного сбора, некоторых других местных сборов (сбора на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований (песок, гравий, глина, торф, известняк и др.), сбора за использование местной символики, сбора за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, за право на рекламу;

- разработки отдельного федерального закона в силу требований налогового законодательства Российской Федерации о введении торгового сбора во всех городских округах и муниципальных районах, а также проработать вопрос по увеличению ставки земельного налога в отношении прочих земельных участков.

4. Финансовое обеспечение закрытых административно-территориальных образований в 2019-2020 годах

Согласно нормам статьи 5.1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) должны ежегодно выделяться межбюджетные трансферты в целях финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом их безопасного функционирования.

В 2013 году в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1080 "О внесении изменений в Правила компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" произошло объединение дотаций на дополнительные расходы, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО, и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации.

Бюджетные ассигнования для предоставления дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО, на 2017 год предусмотрены в объеме 9,49 млрд. рублей, что ниже уровня 2016 года (10, 047 млрд. рублей).

Анализ межбюджетных трансфертов, выделенных бюджетам ЗАТО за последние 10 лет, позволяет сделать вывод о стабилизации ежегодного объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых в бюджеты ЗАТО, на уровне 10-12,1 млрд. рублей.

В Федеральном законе от 19.12.2016 N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Федеральный закон N 415-ФЗ) размер этих межбюджетных трансфертов в 2017 - 2019 годах предусмотрен на еще более низком уровне в размере 9,4, млрд. рублей, 9,1 млрд. рублей и 8,95 млрд. рублей соответственно. В законопроекте бюджетные ассигнования для предоставления дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО, на 2018 год предусмотрены в объеме 9,15 млрд. рублей, в 2019-2020 годах - 8 952,0 млн. рублей ежегодно.

Необходимо отметить, что размеры указанных дотаций бюджетам ЗАТО не индексировались в течение нескольких лет, а их размер в федеральном бюджете имеет тенденцию к уменьшению. При этом из федерального бюджета не выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО, хотя такая форма финансовой поддержки ЗАТО предусмотрена в Постановлении Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2005 года N 232 "Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования" (далее - Постановление N 232), поскольку ЗАТО имеют разную ведомственную принадлежность и выполняют разные общегосударственные задачи.

Также следует отметить, что при расчете дотаций бюджету ЗАТО, на территории которого проходит длительное активное строительство основных объектов инфраструктуры его закрытой зоны, учитывается только численность постоянно проживающих граждан. Фактически численность населения на контролируемой территории в несколько раз превышает регистрационную, в связи с чем существенно увеличивается нагрузка на его социальную инфраструктуру и расходы, предназначенные на её поддержание в надлежащем состоянии.

Вместе с тем, компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покрывает в полном объеме потери бюджетов ЗАТО, возникшие в связи с изменением в законодательстве Российской Федерации принципов их финансового обеспечения, а методики распределения из федерального бюджета дотаций бюджетам ЗАТО не отражают специфику географического положения ЗАТО, уровень социально-экономического развития и научно-технического потенциала в них и ряд других факторов.

По поступающим в Комитет данным от органов местного самоуправления ЗАТО в отношении определения финансовой обеспеченности ЗАТО в соответствующих методиках не в полной мере учитываются географические и природно-климатические особенности регионов и расположенных на их территориях ЗАТО, в том числе не учитываются факторы, удорожающие жизнеобеспечение населения северных и дальневосточных территорий (особые условия функционирования жилищно-коммунального комплекса, социальной сферы, транспортного обслуживания населения). 

Необходимо учитывать, что в ЗАТО существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов.

Органы местного самоуправления ЗАТО не могут в полной мере влиять на увеличение налоговых доходов бюджетов ЗАТО, поскольку возможности привлечения инвесторов и развития малого бизнеса на территориях ЗАТО ограничены особым режимом их функционирования.

При этом в статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации земли под объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы ЗАТО, квалифицируются как изъятые из оборота.

В статье 389 НК РФ не признаются объектами налогообложения земельные участки, изъятые из оборота, то есть получение доходов от земельного налога в ЗАТО проблематично.

В связи с изложенным Комитет полагал бы целесообразным внесение изменений в Постановление N 232, предусматривающие:

- увеличение общего объема межбюджетных трансфертов, выделяемых ЗАТО из федерального бюджета на очередной финансовый год, в случае, если фактический уровень инфляции в отчетном финансовом году оказался выше прогнозируемого уровня инфляции;

- уточнение методики расчета дотаций на дополнительные расходы и (или) потери бюджетов ЗАТО, связанные с их правовым режимом, исходя из показателей, учитывающих в том числе уровень социально-экономического развития, научно-технический и инновационный потенциал ЗАТО, а также ведомственную принадлежность расположенных на них градообразующих предприятий;

- уточнение методики расчета дотаций ЗАТО в целях обеспечения сбалансированности их бюджетов, а также учета особенностей географического положения ЗАТО и климатических условий, в которых они находятся.

Полагаем также, что в законопроекте следует предусмотреть:

- увеличение дотаций бюджетам ЗАТО на дополнительные расходы бюджетов ЗАТО, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры с учетом уровня инфляции, необходимости индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы и других экономических факторов;

- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО в соответствии с Постановлением N232 (с учетом различий в условиях обеспечения безопасного функционирования ЗАТО, их географического положения);

- финансирование федеральных целевых программ по решению вопросов социально-экономического и научно-технического развития ЗАТО и организаций, входящих в его научно-производственный комплекс;

- увеличение финансирования государственного заказа для градообразующих предприятий ЗАТО.

5. Финансовое обеспечение наукоградов Российской Федерации в 2018-2020 годах

В соответствии с Федеральным законом от 07 апреля 1999 года N70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов. В настоящее время действуют Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития наукоградов Российской Федерации, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов Российской Федерации, а также сохранению и развитию инфраструктуры наукоградов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2016 N 1561.

В 2017 году в федеральном бюджете на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов предусмотрены средства в объеме 403,8 млн. рублей, что 31,1 млн. рублей ниже уровня 2016 года.

В законопроекте на осуществление мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития наукоградов Российской Федерации, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов Российской Федерации, а также сохранению и развитию инфраструктуры наукоградов Российской Федерации в 2018 году в объеме всего лишь - 383,1 млн. рублей, в 2019-2020 годах только - 382,3 млн. рублей ежегодно.

В то же время полагаем, что в указанные незначительные суммы финансовой поддержки с учетом особого статуса наукоградов установлены без достаточного финансового, научно-технического и инновационного обоснования.

В условиях перехода экономики России на инновационный путь развития возрастает роль территорий с высокой концентрацией научно-технического потенциала. Практика также показывает, что на таких территориях чаще всего происходит интеграция науки и производства, реализуются совместные проекты, объединяющие научный и производственный потенциал различных организаций и концентрирующие ресурсы на приоритетных направлениях науки и техники.

При определенной и целенаправленной государственной поддержке такие территории располагают возможностями опережающего развития за счет активизации инновационной деятельности, создания и выпуска наукоемкой продукции, осуществления научной, научно-технической деятельности.

Кроме того, использование инновационных преимуществ наукоградов является фактором экономического роста и повышения конкурентоспособности государства в целом.

Представляется, что факт придания муниципальному образованию статуса наукограда должен означать признание государством целесообразности развития в приоритетном порядке научно-производственного комплекса данного муниципального образования и, соответственно, выделение для такого развития необходимых федеральных средств.

Однако в 2010-2014 годах вся сумма средств государственной поддержки из федерального бюджета составила только 18,8 млрд. рублей на все наукограды.

Вместе с тем, в Федеральном законе от 20 апреля 2015 года N 100-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Федеральный закон N100-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2017 года, установлены положения, направленные на совершенствование правового статуса наукограда в целях повышения его инновационной активности и привлекательности для внесения инвестиций.

Федеральным законом N100-ФЗ устанавливаются критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и сохранения такого статуса, порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда, сохранения и прекращения такого статуса, права органов местного самоуправления при реализации мероприятий, предусмотренных планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда.

Нормы Федерального закона N100-ФЗ определяют, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета будут предоставлять наукоградам для осуществления мероприятий по развитию научно-производственного комплекса наукограда, в том числе малых и средних предприятий, реализации инновационных проектов, сохранению и развитию инфраструктуры наукограда.

При этом предусматривается, что часть общего объема межбюджетных трансфертов, предоставляемая из федерального бюджета бюджетам наукоградов, будет направляться на реализацию инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации и распределяться по результатам конкурсного отбора.

Объем таких средств и порядок проведения конкурсного отбора устанавливаются Правительством Российской Федерации.

С учетом изложенного Комитет полагает, что в законопроекте размер указанных межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов необходимо существенно увеличить.

6. Краткая характеристика государственных программ Российской Федерации, по которым Комитет назначен ответственным и соисполнителем

Следует отметить, что более 50% расходов проектируемого федерального бюджета формируются на программной основе.

По отношению к прогнозным показателям Федерального закона N 415-ФЗ программная часть расходов будет расти в абсолютном выражении.

В то же время, по отношению к показателям сводной бюджетной росписи на 2017 год (по состоянию на 1 сентября 2017 года) программные расходы будут сокращаться. При этом доля расходов на реализацию государственных программ в общем объеме расходов федерального бюджета сокращается с 55,3% в 2017 году до 55,1% в 2018 году, 53,3% в 2019 году, 51,8% в 2020 году.

При этом доля расходов на реализацию государственных программ в общем объеме расходов федерального бюджета сокращается с 55,3% в 2017 году до 55,1% в 2018 году, 53,3% в 2019 году, 51,8% в 2020 году.

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года", в 2018 году составят 164 797,4 млн. рублей, в 2019 году - 151 888,2 млн. рублей, в 2020 году - 126 142,2 млн. рублей (таблица 1).

Таблица 1 - Расходы федерального бюджета в 2017-2020 годах на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года"

млн. рублей
Наименование	2017 год*	2018 год			2019 год			2020 год
		Закон N 415-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 415-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2019 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Всего	161 992,7	160 731,2	164 797,4	102,5	110 007,3	151 888,2	138,1	126 142,2	83,0
в том числе:
Федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года"	161 992,7	160 731,2	164 797,4	102,5	110 007,3	151 888,2	138,1	126 142,2	83,0

_____________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2017 г.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом N415-ФЗ, в 2018 году увеличены на 4 066,2 млн. рублей, в 2019 году - на 41 881,0 млн. рублей, в 2020 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2019 год, уменьшены на 25 746,0 млн. рублей.

Согласно законопроекту изменение параметров финансового обеспечения федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года" (далее - федеральная целевая программа) обусловлено применением общих подходов к формированию предельных объемов на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, выделением дополнительных средств федерального бюджета на реализацию мероприятий федеральной целевой программы по решениям Правительства Российской Федерации, а также прекращением реализации ряда мероприятий на территории Республики Крым и г. Севастополя в 2020 году.

Вместе с тем, следует отметить, что в законопроекте указывается государственная программа "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года", в рамках которой должна реализовываться федеральная целевая программа, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.08.2014 N 790.

Однако, необходимо отметить, что вышеуказанная государственная программа, сроки утверждения которой переносились более 10 раз, до настоящего времени окончательно не утверждена.

Кроме того, Счетной палатой Российской Федерации по итогам проведенного в 2017 году экспертно-аналитического мероприятия, посвящённого вопросам, связанным с анализом мероприятий указанной федеральной целевой программы, среди прочего отмечался низкий уровень освоения средств федерального бюджета (23,6 процента годовых назначений - в 2015 году, 63 процента - в 2016 году).

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года, в 2018 году составят 14 079,0 млн. рублей, в 2019 году - 13 610,3 млн. рублей, в 2020 году - 13 615,0 млн. рублей (таблица 2).

Таблица 2 - Расходы федерального бюджета в 2017-2020 годах на реализацию государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года"

млн. рублей
Наименование	2017 год*	2018 год			2019 год			2020 год
		Закон N 415-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 415-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2019 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Всего	13 649,5	14 100,2	14 079,0	99,8	13 700,4	13 610,3	99,3	13 615,0	100,0
в том числе:
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Ставропольского края на 2016 - 2025 годы"	251,2	500,0	500,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Северная Осетия - Алания на 2016 - 2025 годы"	1 045,4	900,0	900,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2016 - 2025 годы"	684,9	500,0	500,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Карачаево-Черкесской Республики на 2016 - 2025 годы"	1 493,1	593,4	593,4	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Кабардино-Балкарской Республики на 2016 - 2025 годы"	701,6	500,0	500,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016 - 2025 годы"	1 472,9	597,6	945,9	158,3	650,6	657,8	101,1	741,6	112,7
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2016 - 2025 годы"	727,2	500,0	401,0	80,2	500,0	401,0	80,2	401,0	100,0
Подпрограмма "Развитие туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе"	4 283,6	4 490,0	4 355,0	97,0	4 500,0	4 500,0	100,0	4 500,0	100,0
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года"	537,3	439,2	433,9	98,8	434,5	436,2	100,4	438,1	100,4
Подпрограмма "Формирование инфраструктуры государственной информационной политики в Северо-Кавказском федеральном округе"	80,0	80,0	80,0	100,0	0,0	0,0	-	0,0	-
Подпрограмма "Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа"	2 372,5	5 000,0	4 869,7	97,4	5 115,2	5 115,2	100,0	5 034,3	98,4

_____________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2017 г.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований (таблица 3) по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом N 415-ФЗ, в 2018 году уменьшены на  21,2 млн. рублей, в 2019 году - на  90,1 млн. рублей, в 2020 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2019 год, увеличены на 4,7 млн. рублей.

Таблица 3 - Структурные изменения параметров ресурсного обеспечения государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года"

млн. рублей
Структурный элемент	(2018 Законопроект - 2018 Закон N 415-ФЗ)	(2019 Законопроект - 2019 Закон N 415-ФЗ)	(2020 Законопроект - 2019 Законопроект)
1	2	3	4
Всего	-21,2	-90,1	4,7
в том числе:
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016 - 2025 годы"	348,3	7,2	83,8
Основное мероприятие "Реализация проектов по социально-экономическому развитию Республики Дагестан"	348,3	7,2	83,8
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2016 - 2025 годы"	-99,0	-99,0	0,0
Основное мероприятие "Мероприятия по переселению граждан, проживающих в оползневой зоне Чеченской Республики"	-99,0	-99,0	0,0
Подпрограмма "Развитие туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе"	-135,0	0,0	0,0
Основное мероприятие "Развитие особых экономических зон туристско-рекреационного кластера в Северо-Кавказском федеральном округе"	-135,0	0,0	0,0
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года"	-5,3	1,7	1,9
Основное мероприятие "Обеспечение деятельности Минкавказа России"	-5,3	1,7	1,9
Подпрограмма "Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа"	-130,3	0,0	-81,0
Основное мероприятие "Создание инновационного медицинского кластера и развитие инвестиционной среды в Северо-Кавказском федеральном округе"	-130,3	0,0	-81,0

Увеличение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016-2025 годы" в 2018 году обусловлено выделением дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета по основному мероприятию "Реализация проектов по социально-экономическому развитию Республики Дагестан" во исполнение решений Президента Российской Федерации от 27 октября 2016 г. N Пр-2077 и от 2 ноября 2016 г. N Пр-2103 на мероприятие по переселению жителей сел Храх-Уба и Урьян-Уба Азербайджанской Республики на территорию Республики Дагестан в размере 72,3 млн. рублей, а также на мероприятие по переселению лакского населения Новолакского района на новое место жительства и восстановлению Ауховского района в размере 276,0 млн. рублей в 2018 году.

Сокращение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2016-2025 годы" обусловлено сокращением бюджетных ассигнований федерального бюджета по основному мероприятию "Мероприятия по переселению граждан, проживающих в оползневой зоне Чеченской Республики" в 2018-2019 годах на 99,0 млн. рублей ежегодно во исполнение указаний Президента Российской Федерации от 25 марта 2016 г. N Пр-541, от 25 августа 2016 г. N Пр-1696 в части переноса реализации мероприятия по переселению граждан Российской Федерации, проживающих в оползневых зонах на территории Чеченской Республики, на благоприятную для проживания территорию Чеченской Республики, из государственной программы в государственную программу "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации".

Сокращение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Развитие туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе" обусловлено сокращением бюджетных ассигнований по основному мероприятию "Развитие особых экономических зон туристско-рекреационного кластера в Северо-Кавказском федеральном округе" в 2018 году на 135,0 млн. рублей в связи с перераспределением бюджетных ассигнований федерального бюджета на восстановление финансирования мероприятий подпрограмм по социально-экономческому развитию субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, и мероприятий подпрограммы "Формирование инфраструктуры государственной информационной политики в Северо-Кавказском федеральном округе", сокращенных на 2% в соответствии с общими подходами.

Сокращение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа" обусловлено сокращением бюджетных ассигнований по основному мероприятию "Создание инновационного медицинского кластера и развитие инвестиционной среды в Северо-Кавказском федеральном округе" в 2018 году на 130,3 млн. рублей к уровню Закона N 415-ФЗ, в 2020 году на 81,0 млн. рублей к параметрам Законопроекта на 2019 год в связи с отсутствием необходимой проектной документации на реализацию мероприятия по созданию медицинского кластера на территории региона Кавказские Минеральные Воды, а также в связи с перераспределением бюджетных ассигнований федерального бюджета на восстановление финансирования мероприятий подпрограмм по социально-экономческому развитию субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, и мероприятий подпрограммы "Формирование инфраструктуры государственной информационной политики в Северо-Кавказском федеральном округе".

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами", в 2018 году составят 815 522,4 млн. рублей, в 2019 году - 793 350,9 млн. рублей, в 2020 году - 805 401,1 млн. рублей (таблица 4).

Таблица 4 - Расходы федерального бюджета в 2017-2020 годах на реализацию государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами"

млн. рублей
Наименование	2017 год*	2018 год			2019 год			2020 год
		Закон N 415-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 415-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2019 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Всего	765 490,2	765 553,4	815 522,4	106,5	776 751,0	793 350,9	102,1	805 401,1	101,5
в том числе:
Подпрограмма "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации"	12 661,8	12 026,7	12 127,6	100,8	12 026,7	12 465,7	103,7	10 496,9	84,2
Подпрограмма "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"	752 828,4	753 526,8	803 354,8	106,6	764 724,3	780 845,2	102,1	794 864,2	101,8
Подпрограмма "Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий"	0,0	0,0	40,0	-	0,0	40,0	-	40,0	100,0

_____________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2017 г.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом N 415-ФЗ, в 2018 году увеличены на 49 969,0 млн. рублей, в 2019 году - на 16 599,9 млн. рублей, в 2020 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2019 год, увеличены на 12 050,3 млн. рублей.

Изменение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" обусловлено изменениями по основному мероприятию "Повышение эффективности предоставления и использования субвенций".

Объем бюджетных ассигнований на реализацию указанного основного мероприятия увеличен в 2018 году на 101,0 млн. рублей, в 2019 году на 439,0 млн. рублей по сравнению с параметрами Федерального закона N 415-ФЗ, в 2020 году на 215,8 млн. рублей по сравнению с параметрами законопроекта на 2019 год в связи с предоставлением дополнительных средств по единой субвенции с учетом общих подходов к формированию объемов бюджетных ассигнований.

В 2020 году объем бюджетных ассигнований федерального бюджета сокращен к уровню законопроекта на 2019 год на 2 184,6 млн. рублей в связи с завершением в 2019 году перевода в электронную форму книг государственной регистрации актов гражданского состояния.

Таблица 5 - Структурные изменения параметров ресурсного обеспечения в разрезе структурных элементов государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами"

млн. рублей
Структурный элемент	(2018 Законопроект - 2018 Закон N 415-ФЗ)	(2019 Законопроект - 2019 Закон N 415-ФЗ)	(2020 Законопроект - 2019 Законопроект)
1	2	3	4
Всего	49 969,0	16 599,9	12 050,3
в том числе:
Подпрограмма "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации"	101,0	439,0	-1 968,8
Основное мероприятие "Повышение эффективности предоставления и использования субвенций"	101,0	439,0	-1 968,8
Подпрограмма "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"	49 828,0	16 120,9	14 019,0
Основное мероприятие "Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации"	30 544,6	33 644,6	5 500,0
Основное мероприятие "Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня"	19 283,5	-17 523,7	8 519,0
Подпрограмма "Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий"	40,0	40,0	0,0
Основное мероприятие "Поощрение и распространение применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований"	40,0	40,0	0,0

Увеличение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" обусловлено:

по основному мероприятию "Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" увеличением объемов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в связи с уточнением прогнозного объема прироста 1 процента налога на прибыль, централизованного в федеральный бюджет, в 2018 году на 30 544,6 млн. рублей, в 2019 году - на 33 644,6 млн. рублей по сравнению с уровнем, предусмотренным в Федеральном законе N 415-ФЗ, в 2020 году - на 5 500,0 млн. рублей в сравнении с 2019 годом в соответствии с законопроектом;

по мероприятию "Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня" за счет:

уменьшения в 2018-2019 годах бюджетных ассигнований в связи с перераспределением средств на реализацию основного мероприятия "Поощрение и распространение применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований" в объеме 40 млн. рублей ежегодно;

увеличением в 2018 году объема дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы по сравнению с 2018 годом, предусмотренным в Федеральном законе N 415-ФЗ, на 30 400,0 млн. рублей и уменьшением объемов бюджетных ассигнований на дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2018 году по сравнению с 2018 годом, предусмотренным в Федеральном законе N 415-ФЗ, на 11 076,5 млн. рублей,

сокращением в 2019 году на 17 483,7 млн. рублей в связи с перераспределением на финансовое обеспечение основного мероприятия "Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации";

увеличением в 2020 году на 8 519,0 млн. рублей по сравнению с 2019 годом в связи с перераспределением на финансовое обеспечение основного мероприятия "Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации";

по основному мероприятию "Создание условий для устойчивого исполнения бюджетов ЗАТО" объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 415-ФЗ, в 2018-2019 годах сохранены на том же уровне, в 2020 году предусмотрены на уровне 2019 года.

Увеличение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий" обусловлено выделением средств на реализацию основного мероприятия "Поощрение и распространение применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований" в 2018 - 2019 годах в объеме 40 млн. рублей ежегодно за счет перераспределения средств с основного мероприятия "Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня".

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области", в 2018 году составят 62 897,0 млн. рублей, в 2019 году - 62 368,7 млн. рублей, в 2020 году - 60 148,6 млн. рублей (таблица 6).

Таблица 6 - Расходы федерального бюджета в 2017-2020 годах на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области"

млн. рублей
Наименование	2017 год*	2018 год			2019 год			2020 год
		Закон N 415-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 415-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2019 год, %
1	2	3	4	5=4/3 х 100	6	7	8=7/6 х 100	9	10=9/7 х 100
Всего	50 286,1	50 667,6	62 897,0	124,1	50 494,6	62 368,7	123,5	60 148,6	96,4
в том числе:
Подпрограмма "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области"	44 720,6	45 715,3	50 657,7	110,8	46 912,2	53 462,3	114,0	56 029,5	104,8
Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2020 года	5 565,6	4 952,3	12 239,2	247,1	3 582,4	8 906,4	248,6	4 119,1	46,2

_____________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2017 г.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом N 415-ФЗ, в 2018 году увеличены на 12 229,4 млн. рублей, в 2019 году - на 11 874,1 млн. рублей, в 2020 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2019 год, уменьшены на 2 220,1 млн. рублей.

Увеличение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области" обусловлено увеличением бюджетных ассигнований по основному мероприятию "Государственная поддержка организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Калининградской области" в 2018 году на 4 942,4 млн. рублей, в 2019 году - на 6 550,1 млн. рублей к параметрам Федерального закона N 415-ФЗ, в 2020 году - на 2 567,2 млн. рублей по сравнению с параметрами законопроекта на 2019 год в связи с изменением параметров деятельности организаций в Калининградской области в соответствующем периоде.

Таблица 7 - Структурные изменения параметров ресурсного обеспечения в разрезе структурных элементов государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области"

млн. рублей
Структурный элемент	(2018 Законопроект - 2018 Закон N 415-ФЗ)	(2019 Законопроект - 2019 Закон N 415-ФЗ)	(2020 Законопроект - 2019 Законопроект)
1	2	3	4
Всего	12 229,4	11 874,1	-2 220,1
в том числе:
Подпрограмма "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области"	4 942,4	6 550,1	2 567,2
Основное мероприятие "Государственная поддержка организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Калининградской области"	4 942,4	6 550,1	2 567,2
Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2020 года	7 287,0	5 324,0	-4 787,3

Изменение параметров финансового обеспечения Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года связано с:

увеличением параметров финансового обеспечения федеральной целевой программы по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 415-ФЗ, в 2018 году на 3 300,0 млн. рублей и в 2019 году на 1 800,0 млн. рублей согласно решениям Правительства Российской Федерации, предусматривающим строительство и эксплуатацию 3 паромов железнодорожной паромной переправы Усть-Луга-Балтийск;

уменьшением параметров финансового обеспечения федеральной целевой программы по сравнению с объемами Законопроекта на 2019 год в связи с завершением в 2019 году мероприятия по строительству и эксплуатации трех паромов железнодорожной паромной переправы Усть-Луга-Балтийск;

увеличением в 2020 году бюджетных ассигнований на мероприятия по строительству и реконструкции дорожной инфраструктуры на 536,7 млн. рублей;

увеличением бюджетных ассигнований на 2018 год в размере 4 086,0 млн. рублей, на 2019 год - 3 524,0 млн. рублей в целях строительства Кольцевого маршрута в районе Приморской рекреационной зоны.

Кроме того, за счет субсидий в 2018-2020 годах планируется, среди прочего, осуществить государственную поддержку следующих мероприятий:

на компенсацию территориальным сетевым организациям, функционирующим в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, выпадающих доходов, образованных вследствие установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии ниже экономически обоснованного уровня в 2018 году в объеме 5 759,8 млн. рублей, в 2019 году - 4 825,1 млн. рублей, в 2020 году - 3 523,6 млн. рублей;

на мероприятия по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа в 2018 году в объеме 4 340,3 млн. рублей, в 2019 году - 3 558,8 млн. рублей, в 2020 году - 3 642,6 млн. рублей;

За счет бюджетных субсидий в рамках госпрограмм планируется осуществить, среди прочего:

реализацию мероприятий по переселению лакского населения Новолакского района на новое место жительства и восстановлению Ауховского района;

реализацию мероприятий по переселению жителей сел Храх-Уба и Урьян-Уба Азербайджанской Республики;

реализацию инвестиционных проектов по социально-экономическому развитию Ставропольского края, Республики Северной Осетии - Алания, Республики Ингушетия, Карачаево - Черкесской Республики, Кабардино - Балкарской Республики, Республики Дагестан, Чеченской Республики, направленных на развитие реального сектора экономики, в том числе промышленного, агропромышленного комплексов, энергетики, транспорта и логистики, стимулирование инвестиционного спроса.

За счет субсидии на реализацию мероприятий федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года (в 2018 году в объеме 3 020,5 млн. рублей, в 2019 году - 3 582,4 млн. рублей, в 2020 году - 4 119,1 млн. рублей) планируется осуществить мероприятия по созданию новых конкурентоспособных секторов экономики; развитию учреждений здравоохранения; реализации молодежной политики и т.д.

За счет субсидии на реализацию мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации в рамках федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года в 2018 году в объеме 1 832,7 млн. рублей планируется осуществить инфраструктурное обеспечение эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году.

За счет субсидии на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года" (в 2018 году в объеме 89 178,7 млн. рублей, в 2019 году - 110 683,1 млн. рублей, в 2020 году - 119 188,9 млн. рублей) в указанных субъектах Российской Федерации в 2018-2020 годах планируется осуществить, среди прочего, мероприятия по: модернизации, реконструкции и строительству объектов газотранспортной системы и развитию сетевого комплекса; развитию системы водообеспечения; берегоукреплению, развитию инженерной инфраструктуры и системы водоснабжения; строительство и реконструкцию автомобильных дорог; подготовке документов территориального планирования и градостроительного зонирования г. Севастополя и муниципальных образований Республики Крым; развитие аэропортового комплекса "Симферополь" и гражданского сектора аэропорта Бельбек и обеспечение защиты объектов от актов незаконного вмешательства в их деятельность; строительство объектов портовой инфраструктуры; созданию объектов обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационных кластеров в Республике Крым и г. Севастополе; созданию индустриальных парков и др.

На проведение Северо-Кавказского молодежного форума "Машук" планируется выделение субсидии в 2018 году в объеме 36,6 млн. рублей, в 2019-2020 годах - 36,5 млн. рублей ежегодно.

Подчеркивая очевидность и необходимость планомерного программного подхода при определении приоритетных направлений роста и распределении государственного финансирования в кратко-средне и долгосрочной перспективах Комитет отмечает и необходимость укрепления исполнительской дисциплины, повышения ответственности за конечные результаты, с учетом того, что эффективность реализации 19 государственных программ Российской Федерации в отчетном периоде была оценена на уровне ниже среднего.

В то же время, Счетная палата Российской Федерации отмечает низкий уровень (около 8%) целевого использования средств государственной программы, направленной на развитие Дальневосточного региона.

Кроме того, следует отметить, что в законопроекте не предусматривается финансирование программы "Цифровая экономика", тогда как в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов отмечается, что среди приоритетных проектов Правительства Российской Федерации, способных оказать поддержку экономическому росту на прогнозном горизонте особе место занимает именно указанная программа, основной целью которой является "развитие и внедрение цифровых технологий во все сферы экономической деятельности".

Важно отметить, что сама конструкция госпрограмм представляет собой набор более чем двух с лишним тысяч показателей. Но распыление целей и отсутствие конкретизации приоритетности мероприятий внутри каждой государственной программы приводит к тому, что в ходе формирования бюджетных показателей, которые Правительство Российской Федерации формирует по программно-целевому принципу, когда ресурсы ограничены в условиях риска недополучения запланированных поступлений в бюджеты, доходы на государственные программы подлежат сокращению.

Поэтому необходимо изменять методологию разработки и реализации государственных программ, "перезагрузка" которых в перспективном периоде предполагается на принципах "проектного подхода". Каждая госпрограмма должна иметь раздел оценки возможных рисков, которые могут возникнуть в ходе исполнения этой программы и предусматривать возможные секвестры и ограничения, которые бы в случае возникновения необходимости применялись, а также процедуру действий участников программы в случае ограничения финансовых ресурсов как фактора, негативно влияющего на реализацию госпрограмм. Заниматься же постоянной корректировкой госпрограмм под изменяющиеся показатели бюджета - мероприятие бесперспективное.

В то же время в целях осуществления более эффективной доработки государственных программ Российской Федерации представляется целесообразным проведение Счетной палатой предварительных экспертиз проектов Постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении государственных программ Российской Федерации и о внесении изменений в их положения и направление их результатов в соответствующие профильные Комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, до их рассмотрения этими Комитетами в установленные сроки.

Кроме того, значительная часть бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской Федерации выделяется из федерального бюджета в конце соответствующего финансового года, что не позволяет заказчикам вовремя заключить государственные контракты на исполнение данных программ и использовать в полном объеме бюджетные ассигнования, предусмотренные на их реализацию в соответствующем финансовом году.

В связи с этим было бы целесообразно внести изменения в Бюджетные кодекс Российской Федерации в части определения доли бюджетных средств, подлежащих выделению из федерального бюджета на реализацию указанных программ в первом полугодии соответствующего финансового года, а также в Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", обязывающие государственных заказчиков с учетом доли выделенных бюджетных средств заключать государственные контракты на исполнение упомянутых программ также в первом в первом полугодии соответствующего финансового года.

Кроме того, необходимо усиливать меры парламентского контроля за составлением, исполнением и реализацией государственных программ Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 11 Федерального закона от 07.05.2013 N77-ФЗ "О парламентском контроле" (далее - Федеральный закон N77-ФЗ) заключения профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по соответствующим проектам государственных программ, а также рекомендации парламентских слушаний в случае их проведения направляются в течение пятнадцати дней в Правительство Российской Федерации. В данное положение необходимо внести изменение, предусматривающее, что указанные заключения рассматриваются после представления Счетной палатой Российской Федерации своего заключения по соответствующим государственным программам.

В то же время полагаем, что для реализации данного предложения потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральный закон N 77-ФЗ.

* * *

В современных условиях представляется необходимым не только стремление к сбалансированности отдельных финансовых показателей бюджетной системы Российской Федерации и соблюдению пороговых значений безопасного уровня государственного долга, но и к созданию условий поступательного экономического роста, закладывающего ресурсы и резервы для финансово-экономической и социальной устойчивости страны в целом с учетом геоэкономических изменений. При этом Минфин России и Минэкономразвития России должны нести ответственность не только за сбалансированность федерального бюджета, но и разделять ответственность с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями за обеспечение финансовой устойчивости консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации.

Полагаем, что основной задачей программного бюджетирования должно становиться не столько сохранение устойчивости отдельного финансового плана - федерального бюджета, сколько обеспечение устойчивости все экономической и финансовой системы страны в перспективе, что позволит противостоять не только бюджетным рискам, но и вызовам нового времени с большей эффективностью.

С учетом вышесказанного можно констатировать, что на сегодняшний день не все проблемы в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровне решены, поэтому необходимо продолжить работу по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и устранению проблем по обеспечению комплексного и устойчивого развития регионов и муниципалитетов.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко