Пояснительная записка к проекту федерального закона N 323209-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования медиативной практики"

Досье на проект федерального закона

Вступивший в силу с 01.01.2011 Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" (далее - Закон о медиации), а также соответствующие изменения в Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы приняты в целях создания правовых условий для применения в Российской Федерации процедуры медиации.

Медиация является одним из приоритетных направлений совершенствования существующих механизмов урегулирования споров и защиты нарушенных прав граждан, обеспечения доступа к правосудию и справедливости. В свою очередь, качество правовой базы, на которую опирается медиативная практика, является одним из наиболее значимых факторов ее успешного развития. Опыт применения медиации за последние 6 лет с момента вступления в силу Закона о медиации свидетельствует о значимости правового института в российском социуме и позволяет определить первоочередные и перспективные вопросы, с которыми должно быть связано совершенствование законодательства, чтобы медиативная практика постепенно становилась частью повседневной культуры урегулирования споров.

Постановлением IX Всероссийского съезда судей от 08 декабря 2016 г. "Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития на современном этапе" отмечается, что при изменении процессуального законодательства необходимо выработать конструктивные подходы к расширению институтов досудебного и внесудебного урегулирования споров.

Совершенствование законодательства является одной из ключевых задач, решение которой позволить улучшить условия для развития медиативной практики и интеграции медиации как значимого правового и социального института в жизнь российского общества. Опираясь на анализ складывающейся практики применения медиации в Российской Федерации, в целях стимулирования и совершенствования медиативной практики в России, обеспечения доступа граждан к квалифицированной медиативной помощи был подготовлен настоящий законопроект, который вносит первоочередные изменения в законодательство.

В этих же целях подготовлены к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов "О внесении изменений в статью 202 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации в целях совершенствования медиативной практики" и "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в целях совершенствования медиативной практики".

Представляемым законопроектом предусмотрены следующие изменения.

1. Согласно вносимым изменениям в Закон о медиации (ст.ст. 15, 16) медиативная деятельность в России должна осуществляться только на профессиональной основе. До настоящего времени в России осуществлять медиацию могут медиаторы как на профессиональной, так и на непрофессиональной основе. Закон о медиации минимальным образом дифференцирует статусы профессионального и непрофессионального медиатора. Сохранение статуса непрофессионального медиатора представлялось целесообразным в момент принятия Закона о медиации и на переходный период в связи с отсутствием широкого доступа к подготовке медиаторов. В настоящее время сохранение статуса непрофессионального медиатора не является актуальным либо необходимым условием реализации института медиации. Ключевым фактором, влияющим на качество медиативной практики, является уровень профессиональной подготовки медиатора.

В условиях, когда проведение процедуры медиации возможно на непрофессиональной основе, а сама процедура медиации является достаточно новым явлением, отсутствие однозначного и точного понимания того, кто такой медиатор и что является критерием его профессионализма и качества оказываемых услуг, может привести к тому, что под общим понятием "медиация" могут применяться практики, не являющиеся медиацией.

Это создает риски для распространения искаженного, неверного представления о медиации среди потенциальных пользователей на основании опыта соприкосновения с практиками, позиционируемыми как медиация, и не являющимися таковыми в связи с некомпетентностью, непрофессионализмом или недобросовестностью лица, выступающего в роли медиатора. По формальными признакам, по действующей редакции Закона о медиации, такой медиатор может считаться профессиональным, если у него имеется документ о дополнительном профессиональном образовании по вопросам применения процедуры медиации, который в настоящее время может быть получен в образовательных организациях. Между тем большинство из них не отвечают требованиям к таким организациям, обеспечивающим минимальные гарантии качества. В результате существует риск дискредитации медиации в целом в общественном сознании в связи с некачественным оказанием медиативных услуг.

2. В качестве дополнительной опции, направленной на повышение качества медиативных услуг, в статью 15 Закона о медиации предлагается ввести новое положение о том, что организации, осуществляющие деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации, могут проходить подтверждение соответствия в форме добровольной сертификации.

3. С учетом того, что проектируемыми нормами предполагается осуществление деятельности медиатора только на профессиональной основе наличие в Законе о медиации специальной статьи 16, регламентирующей деятельности медиатора на профессиональной основе, представляется излишней, в силу чего предлагается ее исключить, а отдельные нормы, регулируемые ею, конкретизировать в иных статьях рассматриваемого Закона В тех же целях предлагаются поправки в статьи 18 и 19 Закона о медиации.

4. Дополнительно качество медиативных услуг предлагается обеспечить включением в статью 15 Закона о медиации перечня требований к медиаторам, которым они должны соответствовать для осуществления медиативной деятельности на профессиональной основе, в том числе получение дополнительного профессионального образования по медиации по дополнительной профессиональной программе в соответствии с пунктом 18 статьи 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и соответствие квалификационным требованиям, указанным в профессиональных стандартах.

Соответствие медиаторов квалификационным требованиям профессионального стандарта отвечает актуальным правилам, установленным ст.ст. 195.1 и 195.3 Трудового кодекса Российской Федерации.

На данный момент в результате поправок, внесенных в пункт 1 ст. 16 Закона о медиации в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании" действующий Закон о медиации содержит общую формулировку о необходимости прохождения специальной подготовки для получения статуса профессионального медиатора - "дополнительное профессиональное образование по вопросам применения процедуры медиации". В настоящее время размытость данной формулировки провоцирует дискуссии о том, какую подготовку должны проходить медиаторы, какое базовое образование должны иметь медиаторы, и должны ли вообще. Статус Программы подготовки медиаторов, утвержденной Министерством образования и науки Российской Федерации сразу после принятия Закона о медиации с целью обеспечения качественной интеграции медиативной практики в стране, остается неопределенным. Данные социологических исследований и опросов судов показывают, что качество подготовки медиаторов в целом по стране неоднородно, несмотря на рост количества образовательных организаций, готовящих медиаторов, качество образования снижается ввиду отсутствия контроля за деятельностью таких организаций, разрозненности в содержании и формах обучения, невысокого уровня профессиональной подготовки части преподавателей. Отмечены случаи злоупотребления статусом непрофессионального "медиатора" для вовлечения для решения частных задач адвокатами одной из сторон спора или иного консультирующего одну из сторон лица.

Все это указывает на необходимость выработки механизмов допуска в профессию медиатора людей, получивших качественное образование в сфере медиации, понимающих ее суть и четко следующих кодексу профессиональной этики.

5. Принимая во внимание важность вопроса качества предоставляемого образования в области медиации, а также единообразия программы обучения на территории всей страны, социальной значимости института медиации, одновременно предлагается дополнить статью 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" пунктом 18, согласно которому типовые дополнительные профессиональные программы в области медиации утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

6. Одновременно предлагается дополнить статью 15 Закона о медиации нормой, согласно которой в случае, если дело ранее было передано на рассмотрение третейского или государственного суда, и после этого сторонами принято решение о применении медиации, медиатором может выступать только медиатор-член саморегулируемой организации медиаторов или медиатор, привлекаемый организацией, осуществляющей деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации, являющейся членом саморегулируемой организации медиаторов (далее - СРО медиаторов). Данная норма вводится с целью повышения гарантий сторон на качественную медиативную помощь, которые уже обратились за защитой своих прав в суд.

7. Законом о медиации установлена возможность привлечения к ответственности медиатора в порядке, установленном гражданским законодательством, однако использование данного механизма проблематично в связи с конфиденциальностью процедуры медиации. На практике единственной гарантией контроля за качеством оказываемыми медиативными услугами является членство в саморегулируемой организации медиаторов, которая, в свою очередь выступает гарантом, разрабатывая и реализуя систему контроля качества оказываемых медиативных услуг путем установления стандартов и правил профессиональной деятельности медиаторов, страхования ответственности медиаторов.

Условие обязательного членства медиаторов и организаций-провайдеров медиативных услуг в СРО медиаторов в настоящее время становится необходимым условием обеспечения контроля за качеством оказания медиативной помощи по делам, которым стороны уже обратились к судебному или третейскому разбирательству, а также в целом для предоставления потенциальным пользователям медиации ориентиров при выборе медиатора или провайдера медиативных услуг.

Кроме того, согласно вводимой части 5.1. статьи 18 Закона о медиации, уточняются требования к членам СРО медиаторов. Так, медиаторы - физические лица - члены СРО, либо медиаторы, привлекаемые организациями, обеспечивающими проведение процедуры медиации, должны отвечать минимальным требованиям, установленным для профессиональных медиаторов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "части 5.1. статьи 18" следует читать "части 11. статьи 18"

8. Из статьи 7 Закона о медиации исключаются требования о том, что предложение об обращении к процедуре медиации должно содержать сведения, указываемые в соглашении о проведении процедуры медиации (часть 6 статьи 7). Данное требование представляется излишним и не соответствующим действующей медиативной практике: предложение обратиться к процедуре медиации делается в простой письменной форме с указанием той информации, которая доступна на данный момент стороне или медиатору, провайдеру медиативных услуг.

9. Предлагается исключается часть 1 статьи 10 Закона о медиации о платности и бесплатности медиативных услуг, так как действующая в нынешней редакции закона формулировка может порождать у потенциальных потребителей иллюзию, что в определенных случаях государством гарантируется право на бесплатную медиативную помощь. В действующей редакции возможность оказания бесплатной медиативной помощи установлена только для медиаторов-физических лиц, создавая искусственные преграды для юридических лиц, которые бывают заинтересованы в развитии медиативной практики для социально-незащищенных категорий граждан. Исключение части 1 статьи 10 Закона о медиации не повлечет каких-либо ограничений для медиаторов-физических лиц и организаций - заинтересованные лица сохраняют возможность оказывать медиативную помощь на безвозмездной основе в соответствии с общим гражданским законодательством.

10. Законопроектом вносятся дополнения в статью 12 Закона о медиации в части заключения медиативного соглашения по спорам, возникшим из семейных и трудовых правоотношений. Указывается, что такие медиативные соглашения регулируются нормами семейного, гражданского и трудового законодательства, либо актов, содержащих нормы трудового права, соответственно. Защита прав, нарушенных в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения такого медиативного соглашения, осуществляется способами, предусмотренными семейным, гражданским и трудовым законодательством.

11. Одновременно предлагаются корреспондирующие изменения в пункт 1 статьи 24 Семейного кодекса Российской Федерации, согласно которым соглашение супругов о том, с кем из них будут проживать несовершеннолетние дети, о порядке выплаты средств на содержание детей и (или) нетрудоспособного нуждающегося супруга, о размерах этих средств либо о разделе общего имущества супругов, которое предоставляется на рассмотрение суда при расторжении брака в судебном порядке, может быть заключено супругами в виде медиативного соглашения в результате проведения процедуры медиации в соответствии с Законом о медиации.

Законопроект вносит изменения в часть 4 статьи 1, часть 2 статьи 4 Закона о медиации в части уточнения, что медиации может применяться в любой момент до принятия решения, после принятия решения по спору соответствующим судом или третейским судом, а также на стадии исполнительного производства. Данные изменения приводят положения законодательства в соответствие со складывающейся медиативной практикой, а также направлены на снятие спорных вопросов в правоприменительной практике.

12. Законопроектом предлагаются новые положения о том, что процедура медиации может быть установлена в качестве досудебного порядка урегулирования споров. Так, в статью 2 Закона о медиации вводится термин "досудебная процедуры медиации". Пункт 1 статьи 4 действующей редакции Закона о медиации, устанавливает, что суд или третейский суд признает силу этого обязательства до тех пор, пока условия этого обязательства не будут выполнены, за исключением случая, если одной из сторон необходимо, по ее мнению, защитить свои права. Данное положение заимствовано из Типового закона ЮНСИТРАЛ о международной коммерческой согласительной процедуре 2002 г.

Изначальное значение данного пункта предполагало, что сторона должна иметь возможность на оперативную защиту своих прав несмотря на наличие медиативной оговорки (например, принятие обеспечительных мер). Однако разнообразное толкование данного положения российскими судами привело к тому, что оно может лишить обязательности соглашение о применении процедуры медиации или медиативную оговорку.

В связи с этим вводится новая редакция статей 4 и 5 Закона о медиации, предусматривающих способы, порядок и границы проверки соблюдения медиации как досудебного порядка урегулирования споров, соотношение данной проверки с принципом и гарантиями конфиденциальности процедуры. Представляется, что право сторон на оперативную защиту своих прав в суде не пострадает, так как оно гарантируется нормами и принципами процессуального законодательства (по аналогии с ситуациями, когда стороне необходима оперативная защита прав в случае установленного претензионного порядка).

13. Соответствующие изменения предлагаются в нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК Российской Федерации), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК Российской Федерации) и Федеральный закон "Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации" от 29 декабря 2015 г. N 382-ФЗ. В частности, предполагается, что досудебный порядок урегулирования споров считается соблюденным в случае, если в суд или третейский суд представлены доказательства обращения сторон к медиатору или направления одной стороной предложения об обращении к процедуре медиации и отказа другой стороны применить процедуру медиации, либо оставления предложения без ответа, либо нарушения срока ответа на такое предложение или иного нарушения согласованного досудебного порядка урегулирования спора. В качестве таких доказательств также могут быть приняты:

- документы, предусмотренные статьей 14 Закона о медиации,

- справка об обращении к медиатору, подписанная медиатором или руководителем, или иным уполномоченным лицом организации, осуществляющей деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации. Типовая форма справки утверждается саморегулируемыми организациями медиаторов;

Проверка выполнения условий обязательств, указанных в части 1 статьи 4 проводится судом или третейским судом с соблюдением принципа конфиденциальности процедуры медиации, определенного в статьях 5 и 6 Закона о медиации.

Указанные в части 3 статьи документы должны подтверждать только факт и добросовестность соблюдения сторонами досудебного порядка урегулирования спора и не должны содержать информацию относительно существа обсуждений и действий сторон в ходе процедуры медиации, в том числе информацию, указанную в пунктах 2-4 части 3 статьи 5 Закона о медиации.

Суд или третейский суд, не предписывает раскрытие информации, упомянутой в части 3 статьи 5 Закона о медиации, и, если такая информация представлена в качестве доказательства в нарушение положений части 3 статьи 5 Закона о медиации, такое доказательство признается недопустимым. Тем не менее, такая информация может раскрываться и допускаться в качестве доказательства в той мере, в которой это требуется в случаях, предусмотренных федеральными законами, или для целей исполнения или приведения в исполнение медиативного соглашения, а также проверки соблюдения досудебного порядка урегулирования споров (досудебной процедуры медиации).

14. Законопроект предусматривает исключение срока проведения процедуры медиации из общих сроков рассмотрения дел в судах общей юрисдикции.

Закон о медиации в действующей редакции и ГПК Российской Федерации создают коллизию между общими сроками рассмотрения гражданских дел (ч. 1 ст. 154 ГПК РФ - 2 месяца в общем случае, 1 месяц - для мировых судей) и сроком отложения судебного разбирательства в связи с проведением процедуры медиации (в соответствии с Законом о медиации - до 60 дней). Таким образом, в случае обращения к процедуре медиации и отложения судебного разбирательства по данному основанию, мировой судья или суд общей юрисдикции рискует нарушить сроки рассмотрения дел.

При этом для арбитражного процесса проблема сроков в связи с проведением процедуры медиации отсутствует, так как согласно ч. 3 ст. 152 АПК Российской Федерации, срок, на который судебное разбирательство было отложено по основаниям, предусмотренным АПК РФ, не включается в общий срок рассмотрения дела.

Следует учитывать, что в рамках процедуры медиации могут рассматриваться требования сторон по спорам, подведомственным разным судам, то есть может быть необходимо отложение разбирательства как в арбитражном суде, так и суде общей юрисдикции.

Вносимые изменения в нормы ГПК Российской Федерации направлены на гармонизацию норм о сроке проведения процедуры медиации и норм о сроках рассмотрения дела, установленных АПК Российской Федерации и ГПК Российской Федерации, а также на содействие практике направления сторон на процедуру медиации судами и распространение медиативной практики в целом.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования медиативной практики"

Принятие и реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования медиативной практики" не потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, а также не повлечет каких-либо изменений финансовых обязательств государства.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования медиативной практики"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования медиативной практики" не потребует изменения законодательных актов Российской Федерации.