Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды (седьмого созыва) на проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды рассмотрел в части вопросов ведения Комитета проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект, в том числе направлен на правовое регулирование вопросов установления границ зон и территорий с особыми условиями использования, определения их режима и особенностей целевого развития.

Сегодня в рамках российского правового поля действуют регламентные нормы в отношении, по меньшей мере, двух десятков различных зон (территорий) с особыми условиями их использования.

В природоохранном законодательстве одними из таких территорий являются особо охраняемые природные территории и их охранные зоны.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - ФЗ "Об ООПТ") особо охраняемые природные территории (ООПТ) - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Согласно статье 2 ФЗ "Об ООПТ" такие территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Следует отметить, что ООПТ регионального и местного значения по площади в разы превышают ООПТ федерального значения, но при этому имеют более слабый режим охраны. Это, как раз, связано с тем, что в законодательстве отсутствуют четкие правила установления границ таких территорий, а также отсутствует единый порядок использования, а в случаях, если это допускается законодательством, развития таких территорий.

В настоящее время, злоупотреблений в области земельных отношений на таких территориях фиксируется очень много.

По информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации (письмо от 18.04.2017 г. N 74/3-42-2017) в ходе прокурорских проверок выявлено ряд нарушений в отношении ООПТ. Серьезную озабоченность вызывают установленные прокурорами случаи незаконного распоряжения органами местного самоуправления земельными участками в границах таких территорий. К примеру, в Архангельской области по мерам прокурорского реагирования отменено 6 выданных администрацией муниципального образования "Кенозерское" Плесецкого района разрешений на строительство индивидуальных жилых домов в национальном парке "Кенозерский".

По материалам проверки прокуратуры Ростовской области следственными органами возбуждено и расследуется уголовное дело по части 2 статьи 286 (превышение должностных полномочий) Уголовного кодекса Российской Федерации в отношении главы Елизаветинского сельского поселения. Данным должностным лицом незаконно изготавливались документы на изменение категории и уменьшение площади земель в охранной зоне природного парка "Донской".

Прокурорами также выявлено непринятие региональными органами власти положений о 4 тысячах (из почти 13 тысяч) ООПТ, создающее условия для незаконного отчуждения и нецелевого использования уникальных природных комплексов. Также по информации Генпрокуратуры Российской Федерации в ряде регионов земельные участки в границах ООПТ (более 5 тысяч) не поставлены на государственный кадастровый учет.

Эти проблемы стали особенно актуальны в связи с принятием Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" ("лесная амнистия"). Так, положения указанного Закона не применяются в отношении земельных участков, расположенных в границах ООПТ. В связи со значительным количеством ООПТ, сведения о границах которых не внесены в Единый государственный реестр недвижимости, у регистраторов прав может отсутствовать информация, на основе которой он должен принять решение о том, что применение Закона к тому или иному земельному участку исключается в связи с его нахождением в границах ООПТ.

В этой связи Комитет поддерживает необходимость определения в законодательстве единого подхода к установлению границ ООПТ и их охранных зон и обязательности таких действий, а также пределов возможного использования ООПТ и их охранных зон в целях развития таких территорий, чтобы исключить возможность двоякого толкования и применения норм.

В то же время по законопроекту имеются следующие замечания.

Комитет считает необоснованным установление в законопроекте возможности безоговорочного строительства линейных объектов на территории ООПТ. Учитывая, что линейными объектами признаются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения, то их неограниченное строительство может нанести серьезный вред экологической системе ООПТ.

Кроме того, отмечаем, что не во всех ООПТ предусмотрены функциональное зонирование (проектируемая статья 2 ФЗ "Об ООПТ").

Также обращаем внимание, что в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы также является проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории. Указанное положение следует соотнести с проектируемой частью 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Комитет считает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории" с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

В.В. Бурматов