Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории" (утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 12 декабря 2017 г. N 3.25-5/48) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории"
(утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 12 декабря 2017 г. N 3.25-5/48)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике рассмотрел проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Законопроект разработан Правительством Российской Федерации во исполнение ряда перечней поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Законопроект направлен на совершенствование градостроительного законодательства Российской Федерации и на правовое регулирование вопросов установления зон с особыми условиями использования территорий, определения их режима и установления их границ. По мнению авторов законопроекта, предлагаемые изменения позволят систематизировать законодательные нормы об ограничениях в использовании земельных участков, сформировать в Едином государственном реестре недвижимости сведения о границах зон с особыми условиями использования территории и обеспечить права и законные интересы правообладателей земельных участков, расположенных в границах таких зон.

В целом положительно оценивая внесенный законопроект, вместе с тем Комитет в части вопросов своего ведения и с учетом результатов экспертизы законопроекта членами Экспертного совета при Комитете, считает необходимым отметить некоторые предложения и замечания.

Пунктом 1 статьи 1 законопроекта предусматривается изменение правового содержания понятия объекта капитального строительства за счет исключения из этого понятия построек, не имеющих прочной связи с землей. Указанное изменение, по своей сути приравнивает объект капитального строительства к объекту недвижимости. Вместе с тем, объект капитального строительства не может быть приравнен к объекту недвижимости, поскольку объекты капитального строительства прежде всего характеризуются не связью с землей, а необходимостью инженерных изысканий, проектирования, а также строительства, как сложной инженерной системы. В связи с изложенным, полагаем целесообразным ввести отдельное определение "объект строительства", в котором определить иные объекты строительства, для которых может не требоваться проведение инженерных изысканий, проектирования либо получения разрешения на строительство. При этом в состав таких объектов строительства целесообразно включить линии электропередач классом напряжения до 35 киловольт, по следующим причинам:

- в большинстве субъектов Российской Федерации принято решение об отсутствии необходимости в получении разрешения на строительство для таких объектов;

- для строительства линий электропередач классом напряжения до 35 киловольт не требуется выполнение сложных инженерных изысканий и проектно-изыскательских работ.

Для реализации вышеназванного предложения целесообразно введение новой статьи в Градостроительный кодекс Российской Федерации.

В случае, если решение о введении указанной категории объектов строительства не будет принято, целесообразно предусмотреть, что для электросетевых объектов классом напряжения до 35 киловольт не требуется получение разрешения на строительство.

В тоже время пунктами 17-20 статьи 1 законопроекта предусматривается внесение изменений в порядок и условия предоставления разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию объектов капитального строительства, вместе с тем в случае согласия ввести понятие объекта строительства, по мнению Комитета, представляется целесообразным предусмотреть классификатор соответствующих объектов, а также установить, что для начала эксплуатации таких объектов требуется только разрешение на ввод в эксплуатацию.

Кроме того, с целью сокращения административных, временных и финансовых издержек Комитетом предлагается рассмотреть возможность внесения сведений об охранных зонах объектов электроэнергетики на основании решений о вводе в эксплуатацию таких объектов, направляемых в органы регистрации недвижимости соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Комитет отмечает, что в новой редакции части 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации законопроектом предлагаются избыточные и дублирующие требования к составу проектной документации объектов капитального строительства. Например, устанавливается, что в состав проектной документации объектов капитального строительства должны включаться:

- разделы, содержащие решения и мероприятия, направленные на обеспечение соблюдения экологических требований и требований пожарной безопасности, (подпункт "а" пункта 3);

- отдельные разделы под названием "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" (пункт 6) и "Перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности" (пункт 7).

В связи с этим, Комитет предлагает исключить из подпункта "а" пункта 3 части 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта упоминание о пожарных, экологических требованиях и требованиях безопасности и отражать мероприятия, направленные на обеспечение соблюдения экологических требований, требований охраны труда, пожарной, промышленной и иной безопасности, в соответствующих отдельных разделах проектной документации.

В статье 1 законопроекта содержатся предложения в части внесения изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, которые, по мнению Комитета, не гармонизированы с предложениями проекта федерального закона N 302153-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части упрощения строительства объектов индивидуального жилищного строительства, совершенствования механизма государственного строительного надзора и сноса объектов капитального строительства)", который также инициирован Правительством Российской Федерации и находится на рассмотрении Государственной Думы. Например, предлагаемые пунктом 19 статьи 1 законопроекта изменения статей 48 и 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не учитывают изменения, предлагаемые к внесению упомянутым законопроектом N 302153-7.

В тоже время, Комитет отмечает, что изменение установленных частью 12 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации требований к составу проектной документации, повлечет за собой необходимость изменения действующих нормативных правовых актов, (предусмотренных пунктом 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 48.2, пунктом 11 статьи 49), кроме того, значительно увеличит нагрузку на организации и индивидуальных предпринимателей, занимающихся проектно-изыскательскими работами, а также организации (учреждения), уполномоченные на проведение государственной экспертизы проектной документации.

Комитет считает целесообразным отметить, что в подпункте "е" пункта 19 статьи 1 законопроекта приведено требование об указании в задании на проектирование сведений в соответствии с классификатором объектов капитального строительства по их назначению и функционально-технологическим особенностям, несмотря на то, что в целом, требования к оформлению заданий на проектирование действующим законодательством не определены, также остается непонятной конечная цель введения дополнительной классификации.

Положения подпункта "о" пункта 23 статьи 1 законопроекта в части срока выдачи градостроительного плана земельного участка (три года до направления уведомления) противоречат пункту 1 статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N373-ФЗ), а именно, информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не может быть менее, чем три года и более, чем восемь лет со дня вступления в силу Федерального закона N 373-ФЗ, для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и (или) их частям, строящимся, реконструируемым в границах такого земельного участка, выдачи разрешений на строительство.

По мнению Комитета, положения подпункта "а" пункта 25 статьи 1 законопроекта в части установления только Правительством Российской Федерации порядка направления в электронном виде документов исключают действующее право (пункт 4.1 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ) высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (применительно к случаям выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления) на установление случаев, в которых направление указанных в части 3 и части 4 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ документов осуществляется исключительно в электронной форме.

Статьи 4, 16 законопроекта вносит изменения в Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Закон), согласно которым:

- из статьи 8 Закона исключаются нормы, закрепляющие полномочия федеральных органов государственной власти в области газоснабжения, и правовых основ защиты и функционирования объектов системы газоснабжения посредством установления охранных зон и минимальных расстояний;

- из статьи 28 Закона исключаются положения о минимальных расстояниях;

- из статьи 32 Закона исключается положение, согласно которому здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения.

Комитет отмечает, что в настоящее время действуют Правила охраны газораспределительных сетей, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878, Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные Минтопэнерго России 29.04.1992 и постановлением Госгортехнадзора от 22.04.1992 г., Правила охраны магистральных газопроводов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2017 N 1083.

Данные нормативные правовые акты обеспечивают сохранность, создание нормальных условий эксплуатации и предотвращение несчастных случаев на магистральных трубопроводах, а также предотвращение аварий на газораспределительных сетях и ликвидацию их последствий.

Исключение полномочий Правительства Российской Федерации по утверждению указанных нормативных правовых актов и предлагаемый Законопроектом переход к регулированию правовыми актами, разрабатываемыми в развитие проектируемой статьи 106 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), приведет к возникновению неопределенности правового регулирования указанных отношений до момента утверждения новой нормативной правовой базы.

Положения статьи 28 Закона направлены на обеспечение безопасной эксплуатации магистральных газопроводов, а также безопасности жизни и здоровья людей, находящихся на определенном расстоянии от магистрального газопровода.

Минимальные расстояния - это расстояния, при которых в ходе проектирования и строительства допускается размещение объектов, зданий и сооружений, не входящих в состав магистрального трубопровода. При их соблюдении обеспечивается минимально необходимый уровень защиты объектов от опасных факторов, которые могут возникнуть в период эксплуатации магистральных трубопроводов. Они устанавливаются документами в области технического регулирования и не относятся к зонам с особыми условиями использования. При этом минимальные расстояния многократно превышают размеры охранных зон.

По мнению Комитета, исключение из статьи 28 Закона положений о минимальных расстояниях нарушит действующий правовой режим строительства зданий и сооружений, не входящих в состав магистральных трубопроводов и находящихся в пределах минимальных расстояний, а также приведет к увеличению пострадавших и ущерба имуществу третьих лиц в случае возникновения аварии на магистральных газопроводах

Изменения в статью 32 Закона устанавливают ответственность за нарушение использования земельных участков, осуществления хозяйственной деятельности в границах охранных зон объектов систем газоснабжения, зон минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения. При этом происходит замещение правового режима минимальных расстояний правовым режимом охранных зон и его отождествление, несмотря на то, что по своей сути охранные зоны и минимальные расстояния имеют разную правовую природу, устанавливаются с разными целями и в различных величинах.

В то же время исключение части 4 статьи 32 Закона приведет к утрате установленных законом механизмов восстановления права владельца трубопровода на безопасную эксплуатацию опасного производственного объекта, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасного производственного объекта" приведет к прекращению эксплуатации такого объекта.

Таким образом, Комитет считает целесообразным статью 4, часть 1 статьи 16 законопроекта исключить.

Комитет считает необходимым отметить, что статьей 5 законопроекта вносятся изменения в абзац пятый пункта 6 статьи 90 ЗК РФ, исключающие положения, которые корреспондируются с положениями статей 8, 28 и 32 Закона и составляют в совокупности с отраслевым законодательством единый комплексный правовой режим, направленный на обеспечение промышленной безопасности объектов Единой системы газоснабжения.

В связи с этим предлагаем подпункт "б" части 10 статьи 5 законопроекта исключить.

Комитет отмечает, что в соответствии с пунктом 13 статьи 5 законопроекта определена единая дата, начиная с которой зона с особыми условиями использования территории (далее - ЗОУИТ) считается установленной (с даты внесения в ЕГРН сведений о ней). Вместе с тем, по нашему мнению, необходимо законодательно закрепить разные даты, с которых зоны с особыми условиями использования территории считаются установленными:

с даты ввода объекта в эксплуатацию - в случае установления зоны с особыми условиями использования территории, которая предназначена для обеспечения безопасной эксплуатации объекта, в том числе объекта электросетевого хозяйства;

с даты внесения в ЕГРН сведений о границах зоны с особыми условиями использования территории - для зон, установление которых не связано с эксплуатацией объектов.

В случае реализации законопроекта охранные зоны объектов электросетевого хозяйства, которые эксплуатируются уже многие годы, будут считаться не установленными, в связи с чем возникают риски, связанные с нарушением условий эксплуатации таких объектов.

По мнению Комитета, при доработке законопроекта представляется необходимым определить орган, уполномоченный на принятие решения об установлении (изменении или прекращения существования) охранной зоны линейного объекта электросетевого хозяйства, размещенного на территории двух и более соответственно поселений, городских округов, муниципальных районов или субъектов Российской Федерации, а также порядок принятия такого решения.

В статье 5 законопроекта содержатся положения по дополнению Земельного кодекса РФ главой XIX "Зоны с особыми условиями использования территории", а в статье 15 законопроекта - переходные положения, определяющие правила их применения после его принятия.

Стоит отметить, что в соответствии с пунктом 17 проектируемой статьи 106 ЗК РФ, здания, строения и сооружения, расположенные в границах ЗОУИТ, подлежат сносу либо приведению в соответствие с ограничениями использования земельных участков. Согласно части 26 статьи 15 законопроекта, исключение из этого правила предусмотрено только в отношении зданий, строений и сооружений, расположенных в границах минимальных расстояний, установленных до 01.03.2018, при условии предоставления организациями трубопроводного транспорта согласия на размещение таких объектов в границах ЗОУИТ, а также в отношении построек, применительно к которым реализованы технические и (или) технологические решения, в результате которых отсутствует угроза жизни граждан и (или) безопасной эксплуатации объектов трубопроводного транспорта.

В пояснительной записке авторами законопроекта отмечается, что проект федерального закона разработан во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 09.07.2017 NПр-1329 в части подпункта "а" пункта 1 по итогам совещания Президента Российской Федерации с членами Правительства Российской Федерации, состоявшегося 22.06.2017. Указанным поручением предусмотрено, что собственникам зданий, строений и сооружений предоставляется возможность их сохранения, при условии принятия на себя правовых рисков, возникающих в связи с размещением объектов с нарушением минимальных расстояний. Вместе с тем, сопоставление поручения с проектируемыми положениями свидетельствует о том, что механизм освобождения организаций трубопроводного транспорта от ответственности за вред, причиненный объектам гражданской инфраструктуры, расположенным с нарушением минимальных расстояний, в законопроекте отсутствует, что не соответствует условию сохранения построек, указанному в поручении Президента Российской Федерации.

Как следует из пункта 17 проектируемой статьи 106 ЗК РФ, убытки, причиненные сносом либо приведением в соответствие с ограничениями использования земельных участков зданий, строений и сооружений, расположенных в границах ЗОУИТ, подлежат возмещению организациями трубопроводного транспорта, в связи с размещением которых принято решение об установлении ЗОУИТ. Вместе с тем, в соответствии с частью 4 статьи 9 ГрК РФ информация о планируемом месте размещения объектов трубопроводного транспорта отображается в документации по планировке территории (схемах территориального планирования). По этой причине, уже на этапе принятия решения об утверждении документации по планировке территории, органы государственной власти и местного самоуправления обладают информацией о месте расположения объектов трубопроводного транспорта и о земельных участках, которые войдут в границы будущих ЗОУИТ. Специалистами отмечается, что несмотря на отображение в документации территориального планирования информации о фактическом местоположении линейного объекта, уполномоченные органы выдают разрешения на строительство объектов гражданской инфраструктуры либо принимают решения о переводе (предоставлении) земельных участков, входящих в границы планируемых мест размещения линейных объектов, допускающие создание объектов капитального строительства, не относящихся к объектам магистральных трубопроводов. Несмотря на то обстоятельство, что в данных случаях создание объектов гражданской инфраструктуры в границах будущих ЗОУИТ возможно по причинам, объективно независящим от организаций трубопроводного транспорта, обязанность по возмещению убытков, причиненных сносом либо приведением в соответствие с ограничениями использования земельных участков объектов недвижимого имущества, законопроектом необоснованно возлагается именно на последних.

В этой связи полагаем, что законопроект необходимо дополнить нормами:

устанавливающими запрет для органов исполнительной власти, принимать решения об изменении категории, вида разрешенного использования и выдавать разрешения на строительство объектов капитального строительства в границах будущих ЗОУИТ с момента утверждения документации по планировке территории, предусматривающей строительство линейных объектов, в связи с размещением которых устанавливаются ЗОУИТ;

устанавливающими ответственность уполномоченных органов за нарушение указанного запрета в виде возмещения собственникам объектов убытков, причиненных сносом объектов недвижимости, впоследствии оказавшихся в зоне ЗОУИТ.

Помимо данного финансового возмещения, на правообладателей объектов трубопроводного транспорта законопроектом также возлагаются обязанности по возмещению убытков, в том числе упущенной выгоды, причиненных:

ограничением прав на землю в связи с установлением (изменением) ЗОУИТ (охранные зоны и зоны минимальных расстояний);

прекращением прав на земельные участки, использование которых в соответствии с их разрешенным использованием невозможно в связи с расположением в границах ЗОУИТ (охранные зоны и зоны минимальных расстояний);

изъятием (выкупом) земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, использование которых в соответствие с их разрешённым использованием невозможно в связи с расположением в границах ЗОУИТ (охранные зоны и зоны минимальных расстояний).

В этой связи отмечается, что реализация положений, содержащихся в законопроекте, приведет к необоснованному перекладыванию имущественной ответственности с лиц, по вине которых было допущено строительство недвижимости либо предоставление земельных участков в границах ЗОУИТ, на владельцев линейных объектов, причем независимо от вины последних.

В соответствии с проектируемой статьей 105 ЗК РФ зоной с особыми условиями использования территории является зона минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта. Как отмечается в пояснительной записке, проектируемые положения позволяют урегулировать вопрос о статусе минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта. В настоящее время технический регламент устанавливает требования к зданиям, строениям, сооружениям и процессам, относящимся исключительно к их жизненным циклам; ограничения в использовании земельных участков и иных объектов в границах минимальных расстояний регламентом не предусматриваются. Минимальные расстояния относятся к публично-правовым градостроительным ограничениям (технические правила СП 36.13330.2012 "Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*"), которые устанавливаются в целях ограждения объектов гражданской инфраструктуры от негативного влияния объектов трубопроводного транспорта. Придание минимальным расстояниям статуса зоны с особыми условиями использования территории, на которую распространяются соответствующие ограничения использования территории и правовые последствия несоблюдения ограничений приведет к многократному увеличению расходов организаций трубопроводного транспорта, что в конечном итоге повлечет за собой необходимость повышения тарифов на транспортировку углеводородов.

Таким образом, считаем целесообразным исключить из проектируемой статьей 105 ЗК РФ возможность установления зон минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта.

В соответствии с частью 12, 13 статьи 15 законопроекта организации трубопроводного транспорта обязаны:

- в срок до 1 января 2019 года обеспечить установление минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта, исходя из размеров минимальных расстояний, установленных техническими правилами;

- в срок до 1 января 2022 года обеспечить установление зоны минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта в соответствии с положением, утвержденным Правительством РФ в соответствии со статьей 106 ЗК РФ в редакции законопроекта.

Отмечаем, что реализация этих положений приведет к тому, что организации трубопроводного транспорта дважды понесут расходы на подготовку текстового и графического описания местоположения границ минимальных расстояний. В первом случае - для внесения сведений о границах минимальных расстояний в ЕГРН на основании документов технического характера, во втором случае - для внесения сведений о границах зоны минимальных расстояний в ЕГРН на основании утвержденного Правительством РФ положения о зоне минимальных расстояний.

Следует особо отметить, что согласно части 12 статьи 15 законопроекта, минимальные расстояния до объектов трубопроводного транспорта устанавливаются исходя из наибольшего из минимальных расстояний до соответствующего объекта трубопроводного транспорта, ближе которых не допускается размещать объекты капитального строительства различного назначения. В соответствии с пунктом 7.15 СП 36.13330.2012 "Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*" расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений должны приниматься в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности, но не менее значений, указанных в таблице N 4. Наибольшее из минимальных расстояний, предусмотренных указанным сводом правил для магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, установлено для водозаборов и составляет 3 000 метров, при этом, основные расстояния до городов и населенных пунктов, а также до отдельно стоящих жилых и нежилых объектов составляют от 75 метров до 200 метров. Установление минимальных расстояний, исходя из наибольшего из минимальных расстояний, предусмотренных СНиП 2.05.06-85*, значительно увеличит размер минимальных расстояний (до 15 раз), и, как следствие, приведет к многократному увеличению расходов трубопроводных компаний на возмещение убытков, причиненных установлением ЗОУИТ.

Таким образом, считаем целесообразным исключить из законопроекта части 12 и 13 статьи 15, устанавливающие обязанность организаций трубопроводного транспорта по установлению зон минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта.

В соответствии с пунктом 16 проектируемой статьи 106 ЗК РФ ЗОУИТ считаются установленными со дня внесения сведений о зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Из текста законопроекта следует, что момент принятия уполномоченным органом решения об установлении ЗОУИТ и момент внесения сведений о ЗОУИТ в ЕГРН не совпадают. Следовательно, до даты внесения сведений о ЗОУИТ в ЕГРН, пользователи смежных земельных участков могут получить разрешение на строительство и построить на принадлежащих им земельных участках объекты капитального строительства, нахождение которых в ЗОУИТ будет нарушать их режим. Пунктом 18 статьи 106 ЗК РФ в редакции законопроекта прямо предусмотрено, что убытки, причиненные сносом (приведением в соответствие с ограничениями использования земельных участков) объектов недвижимого имущества, строительство которых начато после принятия решения об установлении ЗОУИТ и до даты внесения сведений о такой ЗОУИТ в ЕГРН, подлежат возмещению лицом, по вине которого сведения о ЗОУИТ не были внесены в ЕГРН. Согласно пункту 10 проектируемой статьи 106 ЗК РФ обязанность организаций трубопроводного транспорта в области установления ЗОУИТ ограничена подготовкой описания текстового и графического описания местоположения границ ЗОУИТ. Обязанность по внесению сведений о ЗОУИТ в ЕГРН возложена на уполномоченный орган и находится вне контроля владельца объекта трубопроводного транспорта. При этом законопроект содержит положения, допускающие возможность возложения ответственности за несвоевременное внесение сведений о ЗОУИТ в ЕГРН на правообладателя объекта трубопроводного транспорта. Подобное правовое регулирования может привести к злоупотреблениям со стороны землепользователей, уполномоченных органов и, как следствие, возложению дополнительных расходов на правообладателей объектов трубопроводного транспорта, в связи с размещением которых устанавливается ЗОУИТ.

Таким образом, считаем целесообразным изложить пункт 16 проектируемой статьи 106 ЗК РФ в новой редакции, предусматривающей, что ЗОУИТ считаются установленными с момента принятия решения об установлении зоны, а не с момента внесения сведений о зоне в ЕГРН.

Часть 20 статьи 15 законопроекта предусматривает категории субъектов, обязанных возмещать убытки гражданам в связи со сносом зданий, строений, сооружений, расположенных в ЗОУИТ, установленных до 1 марта 2018 года. При этом в подпункте 1 части 20 статьи 15 законопроекта упоминается одновременно две категории субъектов - органы государственной власти (органы местного самоуправления) и правообладатели объекта трубопроводного транспорта - в отношении которых применяется любое из трех условий, а именно:

- отсутствие публичного доступа к сведениям об указанной зоне и ее границах;

- непредставление сведений об установленной зоне и ее границах в орган государственной власти или орган местного самоуправления, если требование о представлении таких сведений в орган государственной власти или орган местного самоуправления было установлено нормативными правовыми актами;

- наличие согласования с правообладателями таких объектов или уполномоченными ими организациями.

Отмечаем, что в соответствии с пунктом 1.4. Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора от 22.04.1992 N 9, предприятия трубопроводного транспорта передают в соответствующие местные органы власти для нанесения их на районные карты землепользований материалы фактического положения трубопровода (исполнительная съемка), с привязкой охранных зон входящих в его состав коммуникаций и объектов. Местные органы власти и управления выдают сведения о местонахождении трубопровода заинтересованным предприятиям, организациям и учреждениям по их просьбам. Аналогичный порядок был предусмотрен ранее действовавшими Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными постановлением Совмина СССР 12.04.1979 N341 (п. 6). Таким образом, предоставление публичного доступа к сведениям о ЗОУИТ не зависит от волеизъявления правообладателей объектов трубопроводного транспорта. Предоставление публичного доступа к сведениям о ЗОУИТ, переданных организациями трубопроводного транспорта в органы местного самоуправления, зависит исключительно от указанных органов.

Подобная редакция фактически безальтернативно возлагает на правообладателей обязанность по компенсации убытков, так как даже в случае исполнения обязанности по предоставлению сведений об установленной зоне и ее границах в орган государственной власти или орган местного самоуправления, к правообладателю в любом случае будет применять такой критерий, как отсутствие публичного доступа.

В этой связи предлагаем дополнить пункт 24 статьи 15 законопроекта условием о том, что публичный доступ к сведениям о зоне с особыми условиями использования территории считается обеспеченным если границы такой зоны или местоположение объекта, в связи с размещением которого устанавливается зона с особыми условиями использования территории, обозначены на местности в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Российской Федерации.

Комитет считает целесообразным при рассмотрении проектов постановлений Правительства Российской Федерации, обеспечивающих реализацию законопроекта, сохранить действующий в настоящее время порядок внесения в ЕГРН сведений об охранных зонах объектов электросетевого хозяйства, эксплуатация которых начата до вступления в силу настоящего Федерального закона, а с 01.03.2018 - для объектов электросетевого хозяйства классом напряжения ниже 35 кВ.

Указанный порядок определен постановлениями Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" и от 26.08.2013 N 736 "О некоторых вопросах установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства".

Проектируемой статьей 105 ЗК РФ предусмотрено 23 вида зон с особыми условиями использования территории, однако не предусмотрена их иерархия исходя из целей и установления. Представляется необходимым установить, что наибольший приоритет имеют ЗОУИТ направленные на защиту жизни и здоровья граждан, например санитарно-защитные зоны, охранные зоны объектов трубопроводного транспорта. Меньшим приоритетом обладают зоны направленные на защиту инфраструктурных объектов.

Кроме того представляется необходимым в статье 5 законопроекта урегулировать случаи пересечения зон с особым режимом использования территорий, поскольку в представленной для рассмотрения редакции законопроекта указанные случаи наложения и пересечения соответствующих зон не предусмотрены.

Пунктом 2 проектируемой статьи 106 ЗК РФ не допускается согласование размещения зданий, сооружения в границах зон с особыми условиями использования территории, однако это скажется на стоимости разработки проектной документации и создаст не преодолимые в ряде случаев ограничения для строительства, как инфраструктурных объектов, так и высокоэффективного использования территорий в границах таких зон. В связи с чем, необходимо сохранить возможность согласования размещения объектах в границах таких зон, по аналогии с предусмотренной в законопроекте нормы о согласовании размещения объекта в полосах отвода автомобильных дорог.

Вместе с тем, Комитет отмечает, что реализация части 16 статьи 15 законопроекта потребует от электросетевых организаций поиска дополнительных источников финансирования и, как следствие, может привести к увеличению тарифов на электропотребление и количеству непрофильных активов.

На установление охранных зон объектов электросетевого хозяйства до 01.01.2022 г. электросетевым организациям необходимо около 10 млрд. рублей (недофинансирование составляет около 3 млрд. рублей).

На возмещение убытков правообладателям земельных участков и (или) объектов недвижимости, расположенных в границах охранных зон объекта электросетевого хозяйства, и (или) выкуп таких объектов в связи с невозможностью их использования потребуются более значительные финансовые средства.

Так, например, согласно прогнозным данным, представленным ПАО "МРСК Центра и Приволжья", потребность в финансировании на возмещение убытков и выкуп земельных участков и объектов недвижимости, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, может составить более 1 трлн. рублей.

С учетом изложенного Комитетом предлагается не распространять на охранные зоны объектов электросетевого хозяйства положения законопроекта, связанные с возмещением убытков правообладателям или выкупом земельных участков и объектов недвижимости, расположенных в границах таких зон, установленных или которые считаются установленными до 01.01.2022 г., поскольку действующим законодательством Российской Федерации предусмотрено установление границ указанных зон до указанного срока.

Кроме того, согласно части 22 статьи 15 законопроекта ограничения в границах зон с особыми условиями использования территории, которые или границы которых установлены до 01.03.2018, в отношении расположенных в границах таких зон земельных участков и (или) объектов недвижимости, на которые права граждан и юридических лиц возникли до даты вступления в силу настоящего ФЗ, не применяются.

Комитет обращает внимание, что в случаях, предусмотренных частями 17-20 проектируемой статьи 106 ЗК РФ с учетом частей 15, 20 статьи 15 законопроекта правообладатели объектов, в связи с размещением которых, принято решение об установлении (изменении) зоны с особыми условиями использования территории, осуществляющие эксплуатацию указанных объектов (далее - правообладатели линейных объектов) обязаны возместить убытки одним из указанных способов:

возместить убытки, причиненные ограничением их прав на землю в связи с установлением (изменением) зоны с особыми условиями использования территории, если такие зоны не установлены до 01.03.2018;

возместить убытки, причиненные в связи со сносом объектов недвижимого имущества (за исключением самовольных построек), находящихся в границах таких зон, строительство которых начато до дня установления (изменения) зоны с особыми условиями использования территории или, если сведения о зоне с особыми условиями использования территории не были внесены в Единый государственный реестр недвижимости;

выкупить земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимого имущества (за исключением самовольных построек), если установление (изменение) зоны с особыми условиями использования территории приводит к невозможности использования земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества;

предоставить возмещение за прекращение прав на земельный участок, если такой земельный участок принадлежит гражданину или юридическому лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного пользования.

Комитет отмечает, что в случае принятия законопроекта в представленной редакции указанные нормы вступят в силу с 01.03.2018. Вместе с этим, для установления зон с особыми условиями использования территории, внесения сведений в ЕГРН о границах минимальных расстояний Законопроектом предусмотрены иные сроки, в частности:

частью 11 статьи 15 законопроекта для установления зоны с особыми условиями использования территории предусмотрен срок не позднее 01.01.2020;

частью 12 статьи 15 законопроекта предусмотрено право правообладателей объектов трубопроводного транспорта обеспечить подготовку и направление описания местоположения границ минимальных расстояний и перечня их координат в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти до 01.01.2019, а внесение таких сведений в ЕГРН - в срок не позднее 01.03.2019;

частью 13 статьи 15 законопроекта в отношении объектов трубопроводного транспорта, указанных в предыдущем абзаце, решения об установлении зон минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта в соответствии с проектируемой статьей 106 Земельного кодекса и утвержденным Правительством Российской Федерации положением о такой зоне должны быть приняты не позднее 01.01.2022 года.

Учитывая разные сроки принятия решения об установлении охранной зоны объектов трубопроводного транспорта и зоны минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта, Комитетом предлагается часть 14 статьи 15 законопроекта изложить в следующей редакции:

"14. До дня установления зон с особыми условиями использования территории в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) и утвержденным Правительством Российской Федерации положением о такой зоне обязанность правообладателей объектов трубопроводного транспорта по возмещению убытков, выкупу земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, предоставлению возмещения за прекращение прав на земельный участок, предусмотренная частями 17-20 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) не возникает, а возведение, создание зданий, сооружений и других строений в границах минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта допускается только по согласованию с организацией - собственником системы газоснабжения, правообладателем объекта иного трубопроводного транспорта или уполномоченной ими организацией.".

В соответствии с частями 17, 18 статьи 15 законопроекта, вступающей в силу со дня его официального опубликования, здания, строения, сооружения, возведенные, созданные в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленной до 1 марта 2018 года, и размещение или использование (назначение) таких зданий, сооружений не соответствуют ограничениям использования земельных участков, установленным в границах указанной зоны, подлежат сносу на основании соглашения о сносе между уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления и собственниками указанных объектов.

В этом случае, убытки, включая упущенную выгоду, причиненные гражданам и юридическим лицам в связи со сносом зданий, сооружений, других строений возмещаются, в том числе и правообладателями линейных объектов (часть 20 статьи 15 законопроекта).

В этой связи, Комитет считает целесообразным дополнить законопроект положением, согласно которому соглашение о сносе с собственниками объектов заключается не только уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, но правообладателями линейных объектов либо исключить правообладателей линейных объектов из числа лиц, возмещающих убытки.

Комитет обращает внимание, что одним из условий, обязывающих правообладателя линейных объектов осуществлять соответствующее возмещение, является отсутствие публичного доступа к сведениям о зонах с особыми условиями использования территории и ее границах (пункт 1 части 20 статьи 15 законопроекта). Исчерпывающий перечень условий обеспечения публичного доступа установлен в части 24 статьи 15 законопроекта. Принимая во внимание, что соблюдение любого из условий должно было обеспечиваться на дату создания объекта недвижимого имущества, расположенного в границах такой зоны, а значительная часть линейных объектов уже построена и требования законодательства о кадастровом или ином учете отдельных зон (например, зоны минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта) отсутствовали, Комитет считает целесообразным пункты 2, 3 части 24 статьи 15 законопроекта изложить в следующей редакции:

"2) в документах, выданных в отношении земельного участка при его государственном кадастровом учете (и) или государственной регистрации прав на него, отображены сведения о размещении объекта трубопроводного транспорта и (или) нахождении земельного участка полностью или частично в границах зоны с особыми условиями использования территории;

3) сведения о размещении объекта трубопроводного транспорта и (или) границах зон с особыми условиями использования территории указаны в градостроительном плане земельного участка и (или) других документах территориального планирования;".

Комитет отмечает, что частью 25 статьи 15 законопроекта установлено, что до даты внесения в ЕГРН сведений о границах минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта здания, строения, сооружения в связи с нахождением в пределах указанных расстояний сносу (приведению в соответствие с установленными ограничениями использования земельных участков) не подлежат. Части 26-28 статьи 15 законопроекта детально регламентируют порядок и условия сноса зданий, строений и сооружений, расположенных в границах минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта, сведения о которых внесены в ЕГРН. Данные нормы не распространяются на здания, строения, сооружения, в отношении которых приняты решения о сносе самовольных построек. Таким образом, авторы законопроекта необходимость сноса зданий, строений, сооружений ставят в зависимость от наличия сведений в ЕГРН, а не от предупреждения негативного воздействия и обеспечения безопасности лиц - владельцев указанных объектов, построенных с нарушением строительных норм и правил и без соблюдения установленных ограничений использования земельных участков.

Вместе с этим, учитывая наличие добросовестных приобретателей и застройщиков, предлагаем объединить части 25 и 26 статьи 15 законопроекта и изложить в следующей редакции:

"Здания, строения, сооружения, расположенные в границах минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта подлежат сносу (приведению в соответствие с установленными ограничениями использования земельных участков), за исключением следующих случаев:

1) здание, сооружение, другое строение не отвечают критериям самовольной постройки, установленным Гражданским кодексом Российской Федерации;

2) здание, сооружение, другое строение возведены, созданы при наличии согласования с организацией - собственником системы газоснабжения, правообладателем объекта трубопроводного транспорта, правообладателем объектов электросетевого хозяйства или уполномоченной ими организацией и в соответствии с условиями такого согласования, за исключением случаев, если указанное согласование выдано с нарушением требований законодательства, действовавших на дату его выдачи;

3) здание, сооружение, другое строение возведены, созданы до дня ввода в эксплуатацию объекта трубопроводного транспорта или объекта электросетевого хозяйства и получено согласование организации - собственника системы газоснабжения, правообладателя объекта трубопроводного транспорта, объекта электросетевого хозяйства или уполномоченной ими организацией о размещении здания, сооружения, другого строения в границах минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта, за исключением случаев, если указанное согласование выдано с нарушением требований законодательства, действовавших на дату его выдачи;

4) применительно к зданию, сооружению, другому строению, расположенным в границах минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта, или к указанным объектам трубопроводного транспорта реализованы технически и (или) технологические решения, в результате которых отсутствует угроза жизни граждан и (или) безопасной эксплуатации объектов трубопроводного транспорта.".

Также, по мнению Комитета, законопроект нуждается в дополнительном анализе и проработке с учетом проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых в его развитие. Комитет считает целесообразным дополнить прилагаемый к законопроекту Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории" пунктом о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 736 "О некоторых вопросах установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства", который в настоящее время также определяет порядок установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства.

Также Комитет отмечает, что редакция данного законопроекта не позволяет оценить все возможные риски и экономический эффект от его принятия и увидеть прозрачный механизм правового регулирования рассматриваемых общественных отношений, в которые вовлечены физические и юридические лица, а также государство. В этой связи считаем обязательным и необходимым условием при рассмотрении данного законопроекта во втором чтении предоставление Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проектов нормативно-правовых актов, запланированных им к утверждению после принятия рассматриваемого федерального законопроекта.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по энергетике поддерживает концепцию законопроекта N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории" и рекомендует Государственной Думе принять законопроект в первом чтении при условии его существенной доработки ко второму чтению с учетом замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный