Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 925980-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (второе чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 925980-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(второе чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный проект федерального закона (далее - проект), Правовое управление сообщает следующее.

На основании нового пункта 7 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 224-ФЗ) (подпункт "г" пункта 2 статьи 1 проекта) иностранные эмитенты определены как иностранные организации, ценные бумаги которых допущены к торговле на организованных торгах на территории Российской Федерации на основании договора, заключенного с организатором торговли. Указанное положение нуждается в уточнении с учетом норм статьи 51.1 Федерального закона от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Федеральный закон N 39-ФЗ), согласно которым установлены особенности размещения и обращения в Российской Федерации ценных бумаг иностранных эмитентов. При этом определено, что названные ценные бумаги могут быть допущены к публичному обращению в Российской Федерации по решению российского организатора торговли об их допуске к организованным торгам без заключения договора с указанным эмитентом, если ценные бумаги иностранного эмитента одновременно соответствуют условиям, указанным в статье 51.1 Федерального закона N 39-ФЗ.

В разъяснении проектируемого понятия "подготовка к осуществлению действий лицами, указанными в пунктах 8 и 14 статьи 4 настоящего Федерального закона" (новый пункт 8 статьи 2 Федерального закона N 224-ФЗ) следует иметь в виду, что не все предварительные действия, осуществляемые в целях определения сторон и условий сделки, являются юридически значимыми действиями. При этом отмечаем, что названное понятие в дальнейшем в тексте проекта не используется. Кроме того, в рассматриваемом разъяснении следует уточнить, какие требования, указанные в пункте 8 статьи 4 Федерального закона N 224-ФЗ, имеются в виду.

В проекте предлагается признать утратившим силу пункт 2 статьи 4 Федерального закона N 224-ФЗ (подпункт "б" пункта 4 статьи 1 проекта), однако на данный пункт имеется ссылка в пункте 1 статьи 2 Федерального закона N 224-ФЗ.

В новом пункте 9 статьи 2 Федерального закона N 224-ФЗ установлено положение, согласно которому термин "подконтрольное лицо" используется в значении, определенном Федеральным законом N 39-ФЗ. В этой связи обращаем внимание, что такое разъяснение включено в статью 2 Федерального закона N 224-ФЗ, определяющую не термины, а понятия, используемые в Федеральном законе N 224-ФЗ.

На основании проектируемого пункта 10 статьи 2 Федерального закона N 224-ФЗ дано разъяснение понятия "манипулирование рынком" с определением действий, которые направлены на такое манипулирование. В этой связи указанное положение необходимо соотнести с положениями статьи 5 Федерального закона N 224-ФЗ в редакции проектируемых положений. В этом случае неясным является соотношение действий, направленных на создание и (или) поддержание уровня цены, спроса, предложения или объема торгов, и действий, перечисленных в статье 5 Федерального закона N 224-ФЗ.

В предлагаемой (равно как и в действующей) редакции пункта 6 статьи 4 Федерального закона N 224-ФЗ полагаем необходимым уточнить, кто понимается под "указанными лицами", поскольку в данном положении два раза упоминаются различные категории лиц.

В проектируемом пункте 14 статьи 4 Федерального закона N 224-ФЗ следует иметь в виду, что любые обыкновенные и привилегированные акции предоставляют право голоса в объеме, предусмотренном Федеральным законом от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (см. статьи 31 и 32 указанного закона).

В проектируемой редакции части 3 статьи 6 Федерального закона N 224-ФЗ не следует два раза упоминать о возможности передачи инсайдерской информации центральному депозитарию. В то же время необходимо иметь в виду, что инсайдерская информация передается центральному депозитарию не для "опубликования" (см. главу 7.1 Федерального закона N 39-ФЗ). При этом требует уточнения используемая формулировка "указанной инсайдерской информации, переданной (предоставленной) ему в связи с исполнением обязанностей, установленных федеральными законами", поскольку в данном положении говорится о передаче центральному депозитарию иной инсайдерской информации. Также в новой части 3 статьи 6 Федерального закона N 224-ФЗ неясным является значение положения, согласно которому опубликование инсайдерской информации не освобождает от ответственности за незаконное получение, использование, разглашение "сведений, составляющих тайну связи (в части информации, предусмотренной настоящим Федеральным законом)".

В новой редакции частей 2, 2.1 статьи 7 Федерального закона N 224-ФЗ слова "не знало или не могло знать" рекомендуется заменить словами "не знало и не должно было знать". В то же время требует уточнения использование в части 2.1 указанной статьи понятия "любое лице", а в части 2 понятия "лицо".

Согласно новой редакции части 1 статьи 8 Федерального закона N 224-ФЗ нормативными актами Банка России устанавливаются "требования к составу инсайдерской информации". Указанное положение следует согласовать с проектируемой редакцией части 1 статьи 3 и частями 2 и 3 статьи 3 Федерального закона N 224-ФЗ, в соответствии с которыми нормативными актами Банка России устанавливаются "требования к составу перечней инсайдерской информации юридических лиц, указанных в пунктах 1 - 4, 11, 12 и 14 статьи 4 Федерального закона" и методические рекомендации Банка России для утверждения органами и организациями, указанными в пункте 9 статьи 4 Федерального закона N 224-ФЗ, своих нормативных актов, содержащих исчерпывающие перечни инсайдерской информации. При этом отмечаем, что регулирование вопросов состава сведений, относящихся к инсайдерской информации, является предметом регулирования статьи 3 Федерального закона N 224-ФЗ.

Необходимо уточнить, каким образом упоминаемые в новом пункте 4 статьи 11 Федерального закона N 224-ФЗ "правила внутреннего контроля по предотвращению, выявлению и пресечению неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком" соотносятся с указанными в пункте 1 данной статьи "порядком доступа к инсайдерской информации, правилами охраны ее конфиденциальности и контроля за соблюдением требований Федерального закона и принятых в соответствии с ним нормативных актов".

В новом абзаце первом пункта 1 части 1 статьи 14 Федерального закона N 224-ФЗ в целях унификации используемых в законе понятий после слова "служащими" следует дополнить словом "(работниками)". Кроме того, требует уточнения ссылка на проведение проверок соблюдения требований Федерального закона N 224-ФЗ в отношении кредитных и некредитных финансовых организаций в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон N 86-ФЗ). В этой связи обращаем внимание, что согласно, например, статьям 73, 76.5 Федерального закона N 86-ФЗ определены положения, согласно которым проверки кредитных организаций (их филиалов) проводятся в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями, а Порядок проведения проверок деятельности некредитных финансовых организаций устанавливается нормативными актами Банка России. С учетом этого в проектируемых нормах требует уточнения, какой Порядок соблюдения требований имеется в виду.

В отношении используемой в новом абзаце втором пункта 1 части 1 статьи 14 Федерального закона N 224-ФЗ редакции "информация, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральными законами" отмечаем, что Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" не предусматривает такую категорию информации, как "информация, доступ к которой запрещен в соответствии с федеральными законами". Такая информация охватывается понятием "информация, доступ к которой ограничен федеральными законами" (см., например, часть 2 статьи 5, статью 9 данного Федерального закона).

Положения нового абзаца второго пункта 1 и новой редакции пункта 2 части 1 статьи 14 Федерального закона N 224-ФЗ требуют взаимного согласования по вопросу о том, к какой информации, составляющей тайну связи, имеет доступ Банк России. При этом отмечаем, что указанные положения проекта частично дублируют положения пункта 3 части 1 статьи 14 Федерального закона N 224-ФЗ. Кроме того, со вторым предложением пункта 3 части 1 статьи 14 следует соотнести положение абзаца первого новой редакции части 5 статьи 16 Федерального закона N 224-ФЗ по вопросу о том, кем должно направляться письменное требование (запрос) Банка России о предоставлении информации.

В соответствии с предлагаемым пунктом 14 части 1 статьи 14 Федерального закона N 224-ФЗ Банк России наделяется полномочием "запрашивать информацию, являющуюся тайной связи, в части информации об адресатах передаваемых сообщений, времени соединения, сетевых адресах и иных идентификаторах устройств (пользовательского (оконечного) оборудования), работающих в информационно-телекоммуникационных сетях". Учитывая, что понятием "сообщение", определенном в Федеральном законе от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" (см., например, подпункт 32 статьи 2, пункт 1 статьи 62) и в Федеральном законе от 17 июля 1999 года N 176-ФЗ "О почтовой связи" (далее - Федеральный закон N 176-ФЗ), во многих случаях не охватываются почтовые отправления и почтовые переводы денежных средств, полагаем необходимым уточнить, распространяется ли рассматриваемое положение проекта на такие отправления и переводы. При этом такое положение проекта требует согласования с нормами статьи 15 Федерального закона N 176-ФЗ, гарантирующими тайну почтовой связи и предусматривающими возможность ее ограничения только на основании судебного решения. Замечания аналогичного характера относятся также к новой части 3.1 статьи 16 Федерального закона N 224-ФЗ. Кроме того, редакция "лиц, связанных с осуществлением операций на организованных торгах" имеет неопределенный характер и может привести к расширительному толкованию в правоприменительной практике и неограниченным полномочиям Банка России в части определения таких лиц.

Согласно новой части 10 статьи 14 Федерального закона N 224-ФЗ Банк России вправе принять нормативный акт, определяющий перечень оснований и Порядок изменения сроков раскрытия инсайдерской информации лицами, указанными в пунктах 1-4 и 9 статьи 4 Федерального закона. Данное положение следует согласовать с положением части 2 статьи 8 Федерального закона, из содержания которого следует, что изменение установленного данной частью срока раскрытия инсайдерской информации органами и организациями, указанными в пункте 9 статьи 4 Федерального закона, может быть предусмотрено только федеральными законами. При этом в отношении раскрытия инсайдерской информации лицами, указанными в пунктах 1-4 статьи 4 Федерального закона, новая часть 10 статьи 14 Федерального закона представляется излишней, поскольку соответствующий вопрос уже урегулирован в части 1 статьи 8 Федерального закона.

В новой части 2 статьи 15.1 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 325-ФЗ "Об организованных торгах" (далее - Федеральный закон N 325-ФЗ) требует уточнения редакция "критерии существенного отклонения цены, спроса, предложения или объема торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром". Обращаем внимание, что согласно пункту 10 статьи 2 Федерального закона N 224-ФЗ финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром создается и (или) поддерживается уровень цен, спроса, предложения или объема торгов. Замечание аналогичного характера относится к новому пункту 5.1 статьи 25 Федерального закона N 325-ФЗ.

По проекту имеются замечания юридико-технического характера.

1. Наименование законопроекта N 925980-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" следует изложить следующим образом:

О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации

2. Законопроект необходимо дополнить новой статьей 4 следующего содержания:

Статья 4

Пункт 2 статьи 36 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 327-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организованных торгах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 48, ст. 6728) признать утратившим силу.

Иные юридико-технические замечания, а также замечания лингвистического характера по проекту переданы в Комитет Государственной Думы по финансовому рынку в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков