Пояснительная записка к проекту федерального закона N 519340-7 "О внесении изменений в статью 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 519340-7 "О внесении изменений в статью 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подготовлен в целях исключения необходимости проведения оценки регулирующего воздействия (далее также - ОРВ) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

1) разработанных в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

2) устанавливающих, изменяющих, отменяющих подлежащие государственному регулированию цены (тарифы), торговые надбавки, наценки и размеры платы на продукцию, товары и услуги, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Необходимость установления исключения из предметной области проектов нормативных правовых актов, устанавливающих, изменяющих, отменяющих подлежащие в соответствии с законодательством Российской Федерации государственному регулированию цены (тарифы), торговые надбавки, наценки и размеры платы на продукцию, товары и услуги, обусловлена регулированием данного вопроса на федеральном уровне, поскольку согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) к исключительному ведению Российской Федерации относится установление основ ценовой политики.

В силу части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Согласно статье 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности. Свобода экономической деятельности, по смыслу Конституции РФ, предполагает, прежде всего, свободу предпринимательства, которая представляет собой универсальный (интегрированный) конституционно-правовой принцип, объединяющий несколько относительно самостоятельных принципов правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности (принцип свободы договора, общедозволительный принцип, принцип свободы конкуренции и др.).

Вместе с тем в процессе установления правовых основ единого рынка (пункт "ж" статьи 71 Конституции РФ), исходя из целей политики Российской Федерации как социального государства, федеральный законодатель вправе предусмотреть и ограничения свободы экономической деятельности, которые, однако, должны соответствовать критериям, закрепленным Конституцией РФ, а именно вводиться федеральным законом и носить строго соразмерный характер (принцип пропорциональности) (часть 1 статьи 7, часть 3 статьи 55 Конституции РФ).

Так, согласно части 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления (см. также определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07 февраля 2012 г. N 276-О-О).

Процедура принятия решений по государственному регулированию цен (тарифов) четко регламентирована федеральным законодательством, которое определяет порядок принятия указанных решений, включая сроки, и направлена на экономическую оценку представленных документов.

Принятие тарифных решений, как и установленные частью 1 статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ исключения по не проведению ОРВ в отношении проектов законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам, проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения, не предполагает каких-либо общественных обсуждений в целях интересов субъектов предпринимательства и инвестиционной деятельности, поскольку указанная сфера правоотношений регулируется государством в целях реализации властных административно-публичных полномочий по установлению нормативных предписаний, подлежащих обязательному исполнению всеми участниками данных правоотношений.

В этой связи, правоотношения в публичной сфере государственного регулирования цен (тарифов) регламентируются государством в целях соблюдения принципа баланса частного и публичного интересов.

Более того, в данном случае имеется конкуренция общих и специальных норм в части издания нормативных правовых актов по государственному регулированию цен (тарифов).

В силу названного предмета регулирования федеральное законодательство по государственному регулированию цен (тарифов) является специальным по отношению к общей норме статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ, поскольку содержит особый порядок принятия таких решений без каких-либо изъятий и оговорок.

Исходя из этого, юридический приоритет при правоприменении имеют специальные нормы отраслевого законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-Ф3 "Об электроэнергетике", пунктом 6 части 1 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", пунктом 5, 6 части 1 статьи 4 Федерального закона от 07 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" установлено, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в конкретной области регулируемых цен (тарифов) и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов), принимаемыми Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации во исполнение положений федеральных законов приняты постановления, регулирующие вопросы установления цен (тарифов): Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075, Правила установления тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406, Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861, постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса".

Вышеуказанные Правила регулирования цен (тарифов) определяют основания и порядок установления (пересмотра, применения) цен (тарифов). Нормами Правил четко определены все стадии и процедурные вопросы тарифного регулирования. Последние не содержат себе норм о проведении процедуры ОРВ в отношении решений (НПА регулирующих органов) об установлении тарифов.

Более того, Правилами закреплены определенные сроки рассмотрения тарифных дел, несоблюдение которых влечет для регулирующих органов административную ответственность за нарушения порядка ценообразования. В связи с чем, в силу временных ограничений, установленных Правилами, проведение ОРВ тарифных решений без нарушения установленных сроков процедуры тарифного регулирования, не возможно.

Таким образом, на уровне субъектов Российской Федерации государственное регулирование цен (тарифов) торговых надбавок, наценок и размеров платы на продукцию, товары и услуги, подлежащих государственному регулированию, осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации исключительно в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, которые не предусматривают ОРВ, как стадию указанной государственной деятельности. Следовательно, в данном случае, субъект Российской Федерации не осуществляет самостоятельное правовое регулирование в названной сфере публичных правоотношений, в связи с чем, отсутствуют правовые основания для проведения ОРВ нормативных правовых актов, принимаемых в рамках названных отношений и во исполнение федерального законодательства.

Правоотношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон о ЧС).

Согласно статье 1 Федерального закона о ЧС под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов (статья 1 Федерального закона о ЧС).

В рамках регулирования названных правоотношений органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (пункт "а" части 1 статьи 11 Федерального закона о ЧС).

Указанная деятельность требует принятия незамедлительных и безотлагательных мер, направленных в первую очередь на защиту жизни, здоровья и имущества граждан. В связи с чем, проведение процедуры ОРВ нормативных правовых актов, принимаемых в период действия режимов чрезвычайных ситуаций, с учетом сроков её проведения (от 10 до 60 рабочих дней), не позволит субъектам Российской Федерации своевременно выполнить свои публичные функции и обязанности, возложенные на них законом, а также своевременно принять все возможные меры для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Период действия режимов чрезвычайных ситуаций, определятся в соответствии с нормами пунктов 24 - 26 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794.

Решениями руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться режим чрезвычайной ситуации, который отменяется при устранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

Необходимость установления названного исключения обусловлена неотложным характером деятельности, осуществляемой в рамках реализации публичных полномочий субъектов Российской Федерации, установленных Федеральным законом о ЧС.

Самостоятельное урегулирование субъектами Российской Федерации всех вышеуказанных вопросов путем принятия на своем уровне соответствующих нормативных правовых актов, невозможно и признается судами противоречащим федеральному законодательству (определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2014 N 44-АПГ14-13, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 06.12.2017 по делу N 58-АПГ17-9).

Концепция настоящего законопроекта рассмотрена 05 октября 2017 г. в ходе Всероссийского форума "Оценка регулирующего воздействия - путь к умному регулированию" и поддержана Министерством экономического развития Российской Федерации и участниками форума.

В этой связи, заместителем Министра экономического развития Российской Федерации Шиповым С.В. 27 октября 2017 г. принято и протокольно зафиксировано решение рекомендовать Минэкономразвития России проработать совместно с органами государственной власти субъектов РФ вопрос о необходимости корректировки федерального законодательства в соответствующей части.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не потребует выделения дополнительных финансовых средств из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия законов и иных нормативных правовых актов.