Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 7 мая 2018 г. N 98 по проекту федерального закона N 434243-7 "Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", основах деятельности создаваемого акционерного общества и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (внесен депутатами Государственной Думы Н.П. Николаевым, А.Г. Аксаковым, С.А. Гавриловым и другими депутатами Государственной Думы, а также членами Совета Федерации Д.Ф. Мезенцевым, Е.В. Бушминым и А.П. Майоровым) (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 7 мая 2018 г. N 98
по проекту федерального закона N 434243-7 "Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", основах деятельности создаваемого акционерного общества и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(внесен депутатами Государственной Думы Н.П. Николаевым, А.Г. Аксаковым, С.А. Гавриловым и другими депутатами Государственной Думы, а также членами Совета Федерации Д.Ф. Мезенцевым, Е.В. Бушминым и А.П. Майоровым)
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 434243-7 "Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", основах деятельности создаваемого акционерного общества и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

В настоящее время ФГУП "Почта России" (далее также "Почта России") занимает почти 90 процентов рынка доставки письменной корреспонденции, 67 процентов рынка доставки посылок, более половины рынка денежных переводов по России и около трети рынка доставки пенсий. Сеть почтовой связи ФГУП "Почта России" насчитывает почти 42 тыс. отделений, что позволяет обеспечить оказание услуг на всей территории страны. Причем почти три четверти отделений расположены в сельской местности и труднодоступных удаленных районах и зачастую являются единственным каналом оказания связи, получения почтовых, финансовых и государственных услуг, а также приобретения товаров первой необходимости. Всего "Почта России" оказывает своим клиентам свыше 80 видов услуг, ассортимент и разнообразие которых говорит об уникальности предприятия. При этом традиционные почтовые услуги имеют высокую степень социальной направленности.

Следует также отметить, что ФГУП "Почта России" остро нуждается в развитии инфраструктуры и технологической базы. По причине более чем 20-летнего недофинансирования производственные мощности предприятия изношены более чем на 60 процентов, что мешает обеспечивать надлежащее качество оказываемых услуг. Половина объектов помещений почтовой связи нуждается в ремонте, из них 10 процентов находится в состоянии, близком к аварийному. Предприятие пытается найти возможности для модернизации, однако решению этой задачи мешает двойственный статус организации федеральной почтовой связи. С одной стороны, "Почта России" - это коммерческая организация, ориентированная на получение прибыли, с другой - предприятие является социальным институтом, учрежденным в целях удовлетворения общественных потребностей в получении услуг почтовой связи. ФГУП "Почта России" оказывает большой объем почтовых услуг по тарифам ниже себестоимости и самостоятельно дотирует указанную социальную деятельность, в то время как, по экспертным оценкам, ежегодная потребность в инвестициях достигает 20 млрд руб. Хронический недостаток инвестиций в развитие инфраструктуры "Почты России" при сохранении ее статуса как федерального государственного унитарного предприятия грозит острейшими проблемами и деградацией почтовой отрасли в целом, что предопределяет необходимость принятия соответствующих законодательных мер.

Представленный законопроект разработан с учетом произошедших за последние годы законодательных изменений и направлен на решение выше указанных проблем. Он прописывает процедуру реорганизации федерального государственного унитарного предприятия и создания на его основе непубличного хозяйственного общества, а также устанавливает его правовой статус, структуру органов управления, принципы функционирования и порядок контроля за финансово-хозяйственной деятельностью. Законопроектом предусматриваются меры по сохранению социальной составляющей в работе национального почтового оператора после его преобразования, обеспечению территориальной доступности отделений почтовой связи и защиты работников предприятия от возможного увольнения в связи с его реорганизацией.

По мнению авторов законопроекта, реорганизация ФГУП "Почта России" в одноименное непубличное акционерное общество позволит предприятию стать одним из образцов клиентоориентированной компании федерального уровня, обеспечивающей реализацию разнообразных социальных функций, включая доставку социальных выплат, полного спектра корреспонденции и товаров, а также доступ к инструментам оказания значимых услуг в электронном виде. Разработка законопроекта является ответом на общественный запрос, который однозначно свидетельствует о необходимости реформировании подходов к организации государственной почтовой службы.

Комитет поддерживает концепцию законопроекта, поскольку считает, что реформа почтовой службы в России и реорганизация организационно-правовой формы "Почты России" являются давно назревшими и полностью оправданными в экономическом плане задачами.

Необходимо особо отметить предложенную концепцией законопроекта удачную организационно-правовую форму "Почты России" - непубличное акционерное общество, 100 процентов акций которого находится в федеральной собственности, и при этом не допускающую свободного обращения акций компании на рынке, а также возможность их отчуждения из федеральной собственности.

Вместе с тем у Комитета имеется ряд замечаний по законопроекту, требующих обсуждения в ходе его подготовки ко второму чтению.

Согласно статье 3 Федерального закона "О почтовой связи", почтовая связь в Российской Федерации является неотъемлемым элементом социальной инфраструктуры общества, содействует укреплению социально-политического единства Российской Федерации, способствует реализации конституционных прав и свобод граждан, позволяет создать необходимые условия для осуществления государственной политики в области формирования единого экономического пространства, способствует свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств, свободе экономической деятельности.

Исторически сложилось, что практически всю систему почтовой связи в нашей стране представляет собой одна организация - "Почта России", созданная на основании распоряжения Правительства РФ от 5 сентября 2002 года N 1227-р. При этом ее организационно-правовая форма (федеральное государственное унитарное предприятие) и правовой статус однозначно определяются положениями Федерального закона "О почтовой связи", согласно которому "Почте России" как организации федеральной почтовой связи предоставляются определенные преференции и вменяются конкретные обязанности, позволяющие ей исполнять функции национального почтового оператора.

В этой связи юридическая реорганизация "Почты России" требует внесения соответствующих корреспондирующих изменений в законодательство о почтовой связи, уточняющих правила деятельности и субъектный состав участников рынка почтовых услуг, отсутствие которых ставит под сомнение достижимость заявленных законопроектом целей. Это касается в том числе вопросов государственной поддержки организаций федеральной почтовой связи, а также осуществления сделок с имуществом таких организаций.

В этом же контексте в дополнительном согласовании нуждаются положения законопроекта и Федерального закона "О почтовой связи" об обеспечении территориальной доступности отделений почтовой связи, ведь согласно действующим нормам подготовка и принятие организациями почтовой связи решений о создании, размещении и ликвидации объектов почтовой связи на территориях субъектов Российской Федерации осуществляются с учетом предложений органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Кроме того, требуется оценить обоснованность дублирования в законопроекте отдельных положений Федерального закона "О почтовой связи", например, в части права организаций федеральной почтовой связи на приобретение служебного оружия.

Одновременно следует обеспечить ясность в установлении правового статуса "Почты России" как организации федеральной почтовой связи, так как изменения, вносимые законопроектом в Федеральный закон "О почтовой связи", не дают однозначного ответа на данный вопрос.

Представляется также, что одним изменением организационно-правовой формы национального почтового оператора не удастся одномоментно решить задачу его бездотационного функционирования и сделать "Почту России" современным, прибыльным и конкурентным предприятием. Законопроект не дает ответа на вопрос, каким образом государство намерено обеспечить (и в каких конкретных секторах рынка почтовых услуг) стабильные и высокодоходные источники получения прибыли, позволяющие "Почте России" (при сохранении в полном объеме возложенных на нее социальных функций) обеспечить не только самоокупаемость ее деятельности, но и получение прибыли, достаточной для модернизации собственной инфраструктуры и повышения зарплаты сотрудникам.

Государству в самые кратчайшие сроки надлежит определиться со стратегией реформирования рынка почтовых услуг и с тем, какая роль на этом рынке будет отводиться национальному почтовому оператору. К сожалению, на сегодняшний день отсутствует однозначное и понятное для всех участников рынка понимание перспектив развития отрасли почтовой связи. Утвержденная Правительством РФ концепция развития "Почты России" и одобренная Государственной Думой концепция новой редакции Федерального закона "О почтовой связи" также не дают ответа на эти вопросы.

Как показывает мировая практика, для создания рыночно успешных национальных почтовых операторов ключевым способом достижения поставленных задач при сохранении присущей почтовой связи социальной составляющей является активное использование государством протекционистских мер тарифного и нетарифного регулирования почтового рынка и создание на нем защищенных сегментов для национального почтового оператора. В случае рыночной экономики подобные меры носят локальный характер и вводятся на ограниченное время, достаточное для достижения поставленных целей и формирования у национального оператора эффективной системы работы в рыночных условиях. К примеру, в Германии прежде чем "выпустить на рынок" двух наиболее успешных и эффективных в современной мировой практике субъектов рынка почтовых услуг, государство объединило Deutsche Post со службой экспресс-доставки DHL и 20 лет сохраняло за национальным оператором монопольное положение на почтовом рынке.

В российских условиях нет необходимости в полной монополизации рынка почтовых услуг, однако увязка возможности работы на наиболее привлекательных и доходных сегментах рынка (массовой рассылки гражданам оповещений от госорганов, предоставления финансово-банковских услуг, экспресс-доставки в городах и т.д.) с предоставлением услуг почтовой связи социальной направленности по фиксированному тарифу или в труднодоступных или отдаленных регионах страны может стать эффективным фактором поддержки конкурентоспособности национального почтового оператора. С другой стороны, с учетом активно идущей цифровизации российской экономики, отделениям "Почты России" могут быть делегированы полномочия по предоставлению отдельных видов государственных и муниципальных услуг населению (аналог многофункциональных центров) в отдельных регионах.

Принимая во внимание устоявшееся отношение населения к "Почте России" как "представителю государственной власти", и, поскольку деятельность "Почты России" будет регулироваться специальным законодательным актом, представляется целесообразным определить в нем правовой статус, полномочия и обязанности национального почтового оператора, а также меры по государственной поддержке реализации "Почтой России" функций социального характера.

Кроме того, по мнению Комитета, необходимо обеспечить участие представителей Федерального Собрания Российской Федерации в органах создаваемого общества в целях осуществления парламентского контроля за принимаемыми "Почтой России" решениями, которые могут оказывать существенное влияние на объем и качество предоставляемых социально значимых услуг почтовой связи.

Содержащиеся в законопроекте "принципы деятельности" "Почты России" в представленном виде носят декларативный характер, не содержат регулятивной составляющей и механизмов реализации, а также не имеют причинно-следственной связи с обязанностями организации федеральной почтовой связи. К тому же они содержат большое количество юридически неопределенных терминов и понятий, таких как "государственные гарантии в области почтовой связи", "равный и беспрепятственный доступ к объектам почтовой связи для всех категорий лиц", "недопущение дискриминации по любому признаку", "приоритет защиты интересов и обеспечение максимально высокого качества услуг" и т.д.

Аналогичное замечание справедливо также в отношении приведенных в части 1 статьи 5 законопроекта основных видов деятельности "Почты России". Непонятна цель включения в закон такого перечня, который не является исчерпывающим, затрагивает большое количество смежных отраслей профильного законодательства и видов деятельности и согласно корпоративному законодательству определяются внутренним правовым документом (уставом) хозяйственного общества. Указанный перечень нуждается в согласовании с используемой в профильном законодательстве терминологией, в частности, в банковском, финансовом, налоговом законодательстве, законодательстве о связи и информации и т.д. При этом в последствии, в случае изменения состава работ или услуг любого из поименованных видов деятельности, а также уточнения их наименования, каждый раз будет возникать необходимость во внесении соответствующих поправок в закон о "Почте России".

При подготовке законопроекта ко второму чтению, представляется целесообразным обсудить возможность предоставления "Почте России" большей компетенции и возможностей на принятие самостоятельных решений на рынке почтовых услуг. С этой целью необходимо законодательного разделить области ответственности государства и национального почтового оператора. В частности, соблюдение конституционных прав и предоставление социально ориентированных услуг населению должно сохраняться в ведении государства и им регулироваться. Право принятия оперативных решений, выработки стратегии и тактики поведения в конкурентных сегментах экономики должны оставаться за "Почтой России", что позволит ей гибко развиваться и адекватно реагировать на вызовы времени и постоянно меняющиеся рыночные условия.

По законопроекту имеется ряд замечаний относительно порядка передачи имущества "Почте России" в рамках реорганизации. Так, указанный порядок не учитывает установленный законодательством Российской Федерации запрет на приобретение в собственность ограниченного в обороте имущества, а также отсутствие предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации оснований для передачи в безвозмездное пользование "Почты России" находящихся в государственной собственности земельных участков.

Принимая во внимание, что все изложенные замечания не носят концептуального характера, могут быть учтены в ходе подготовки законопроекта ко второму чтению, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает концепцию проекта федерального закона N 434243-7 "Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", основах деятельности создаваемого акционерного общества и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев