Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 372830-7 "О производстве органической продукции", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 372830-7 "О производстве органической продукции",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 20 февраля 2018 года (протокол N 102, пункт 86) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 372830-7 "О производстве органической продукции", внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект подготовлен в целях установления правовых основ регулирования отношений, возникающих в области производства и оборота органической продукции, и определяет понятийный аппарат, принципы производства органической продукции, полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также предусматривает ведение единого государственного реестра производителей органической продукции, добровольное подтверждение соответствия производства органической продукции, осуществление государственной поддержки производителей органической продукции, их информационное и методическое обеспечение.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Статьями 6 и 7 законопроекта определяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области производства органической продукции. Положениями законопроекта устанавливается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют поддержку производства органической продукции в соответствии с полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 6 законопроекта). Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских районов в области производства органической продукции содействуют в развитии (создают условия для развития) органического производства, создают условия для расширения рынка органической продукции в соответствии с полномочиями по решению вопросов местного значения, установленными Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 7 законопроекта).

Следует отметить, что решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (подпункт 9 пункта 2 статьи 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселений отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства (пункт 28 части 1 и часть 3 статьи 14). Создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях отнесено к вопросам местного значения муниципальных районов (пункт 25 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). А создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия отнесено к вопросам местного значения муниципальных районов, городских округов и внутригородских районов (пункт 25 части 1 статьи 15, пункт 33 части 1 статьи 16 и пункт 11 части 1 статьи 16² Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Тем самым, положения статей 6 и 7 законопроекта по своему содержанию в целом соотносятся с положениями Федеральных законов от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Однако следует отметить, что указанными Федеральными законами определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления только в отношении сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственной продукции. Тогда как под органической продукцией, согласно проектируемой статье 2 законопроекта, понимается продукция растительного, животного, микробного происхождения, а также аквакультуры в натуральном, обработанном или переработанном виде, употребляемая человеком в пищу, используемая в качестве корма для животных, посадочного и посевного материала, произведенная в соответствии с принципами производства органической продукции.

Кроме того, по мнению Комитета, устанавливая правовые основы регулирования отношений в области производства органической продукции, законопроектом предполагается расширение существующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что потребует выделения дополнительных денежных средств из бюджетов соответствующих уровней, тем самым устанавливаются новые расходные обязательства.

При этом в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако в рассматриваемом законопроекте указанные требования законодательства не учтены.

Также следует отметить, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установленные в статьях 6 и 7 законопроекта, являются неконкретными и не позволяют установить пределы и содержание указанных полномочий в области производства органической продукции. По мнению Комитета, такая неопределенность может негативно сказаться на правоприменительной практике.

При этом также необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно высказанную в своих решениях, согласно которой из конституционного принципа равенства (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 20 декабря 2011 г. N 29-П и Определение от 18 января 2001 г. N 6-О и др.).

Вместе с тем Комитетом отмечается, что согласно пояснительной записке производство органической (экологически чистой) продукции требует отдельного законодательного регулирования, поскольку технологии, применяемые в ее производстве, существенно отличаются от технологий, применяемых в традиционном сельском хозяйстве. В результате принятия законопроекта будут созданы условия для развития органического земледелия и фермерства в России. У российских сельскохозяйственных товаропроизводителей появится возможность не только обеспечивать экологически чистой продукцией граждан России, но и поставлять ее в больших объемах на внешние рынки, эффективно конкурируя с иностранными производителями.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 372830-7 "О производстве органической продукции" с учетом высказанного замечания.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко