Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам на проект федерального закона N 372830-7 "О производстве органической продукции", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам
на проект федерального закона N 372830-7 "О производстве органической продукции", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам рассмотрел проект федерального закона N 372830-7 "О производстве органической продукции", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект разработан в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. N Пр-937, от 22 июня 2016 г. N Пр-1178 и Комплексом мероприятий по созданию условий для устойчивого развития органического сельского хозяйства в целях обеспечения внутреннего рынка отечественными экологически чистыми продуктами питания, утвержденным Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковичем 19 января 2017 г. (N 227п-П11).

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, в настоящее время органическое сельское хозяйство - мировой тренд, практикуемый в 172 странах мира. Лидерами по производству органической продукции являются Западная Европа и Северная Америка, а основными потребителями - США, Германия, Великобритания, Франция и другие страны Европейского союза. В большинстве этих стран существуют развитые системы правового регулирования органического сельского хозяйства, включая соответствующие законодательные акты.

В настоящее время в России насчитывается более 70 некоммерческих организаций, объединяющих более 10 тысяч сельхозпроизводителей, и 20% фермеров (около 30 тысяч), позиционирующих себя в качестве производителей органической продукции. Обладая уникальными природными ресурсами (20% запасов пресной воды, 9% пахотных земель планеты, 58% мировых запасов чернозема) и развивая органическое сельское хозяйство, Россия, по экспертным оценкам, может занять от 10% до 25% мирового рынка органической продукции.

Производство органической продукции требует отдельного правового регулирования, поскольку технологии, применяемые в ее производстве, существенно отличаются от технологий, применяемых в традиционном сельском хозяйстве. В настоящее время рынок органической продукции в России развивается стихийно, т.к. отсутствуют легальные правовые определения органической продукции и органического сельского хозяйства, а также законодательно закрепленные механизмы регулирования процессов производства органической продукции и системы контроля ее соответствия установленным требованиям. Это препятствует полноценному участию Российской Федерации в мировой торговле органической продукцией, а внутри страны создает возможность недобросовестным товаропроизводителям безосновательно маркировать свою продукцию как "органическая", "экологическая", "биологическая" и спекулировать на стремлении потребителей приобретать экологически чистые и безопасные продукты питания.

На решение указанных вопросов направлен рассматриваемый законопроект. Он устанавливает правовые основы регулирования отношений в области производства органической продукции, формулирует основные понятия, касающиеся органической продукции, определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления Российской Федерации, предусматривает ведение единого государственного реестра производителей органической продукции, добровольное подтверждение соответствия производства органической продукции, осуществление государственной поддержки производителей органической продукции, их информационное и методическое обеспечение.

Комитет полностью разделяет идею о необходимости законодательного регулирования производства органической продукции и концептуально поддерживает рассматриваемый законопроект, однако считает необходимым высказать следующие замечания к его содержанию.

Согласно статье 1 законопроекта, его предметом является установление правовых основ регулирования отношений в области производства органической продукции, которая определена как "продукция растительного, животного, микробного происхождения, а также аквакультуры в натуральном, обработанном или переработанном виде, употребляемая человеком в пищу, используемая в качестве корма для животных, посадочного и посевного материала, произведенная в соответствии с принципами производства органической продукции" (статья 2 законопроекта). При этом, по мнению Комитета, не вполне обоснованно из сферы его действия полностью исключаются отношения, связанные с производством продукции, полученной в результате сбора и (или) переработки дикорастущих растений, плодов, ягод и грибов.

Нельзя согласиться с аргументами, приведенными в пояснительной записке к законопроекту, о том, что данная продукция "не является производимой" и нормы законопроекта не распространяются на нее "в связи с невозможностью в полной мере проконтролировать всю цепочку этой продукции".

Следует иметь в виду, что, например, согласно лесному законодательству леса используются не только для заготовки и сбора дикорастущих растений, плодов, ягод и грибов (при этом корректнее используемое в Лесном кодексе Российской Федерации понятие "пищевые лесные ресурсы", которое включает также орехи, березовый сок и иные подобные ресурсы), но и для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений. В последнем случае полученные пищевые лесные ресурсы вполне могут соответствовать критериям и принципам производства органической продукции, и проконтролировать их производство не сложнее, чем производство иной органической продукции растительного происхождения.

Что касается дикорастущих пищевых лесных ресурсов, они также в известном смысле могут быть оценены в соответствии с принципами органического производства с учетом правового режима лесов и лесных участков, на которых они были заготовлены (так, в отдельных категориях защитных лесов законодательно запрещено использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях, что обуславливает их потенциальное соответствие указанным принципам).

В отношении предлагаемого законопроектом понятийного аппарата следует отметить, что он, по нашему мнению, неполон и недостаточен для достижения целей законопроекта (в том числе развития в Российской Федерации органического сельского хозяйства). Законопроект содержит лишь определение понятий "органическая продукция", "производство органической продукции", "производители органической продукции", при этом не предусматривает базовое для соответствующий сферы деятельности понятие "органическое сельское хозяйство" (которое применяется не только в международных документах, включая международный стандарт Комиссии Кодекс Алиментариус CAC/GL 32-1999 "Руководство для производства, переработки, маркировки и продажи органических продуктов", но и в российских нормативных правовых актах, например, утвержденном Правительством Российской Федерации Прогнозе научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года).

Что касается предлагаемых законопроектом определений, следует отметить, что проектируемое определение органической продукции не отражает ее характеристики как экологически безопасной (чистой) продукции, что не вполне обоснованно как с учетом положений вышеназванных международных стандартов, так и утвержденного Правительством Российской Федерации Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, в котором проводятся прямые параллели между рынком органической продукции и рынком экологически безопасного и здорового питания.

Далее, производство органической продукции определяется в законопроекте как "органическое производство, включающее в себя совокупность видов экономической деятельности по производству органической продукции, результатом которой она является", т.е. содержит логическую ошибку (так называемый "логический круг"), вследствие которой правовое понятие определяется через идентичные термины и не раскрывается его правовое содержание.

Что касается понятия "производители органической продукции", оно также нуждается в доработке с учетом того, что для целей законопроекта имеет значение не только производство, но и реализация произведенной органической продукции, и что сведения об указанных производителях подлежат обязательному включению в Единый государственный реестр производителей органической продукции (статья 9 законопроекта).

Далее, в статье 3 законопроекта изложены принципы производства органической продукции, которые также нуждаются в уточнении и дополнении с учетом международных требований. В частности, принцип "обособления производства органической продукции от производства продукции, не являющейся органической" требует детализации, т.к. не ясно, что имеется в виду под обособлением производства, в том числе к каким объектам он применим (земельные участки, сельскохозяйственные угодья, производственные и складские объекты, и т.п.).

Представляется, что предусмотренный законопроектом принцип ограничения применения агрохимикатов, пестицидов, антибиотиков, стимуляторов роста и откорма животных, гормональных препаратов, при производстве органической продукции, должен быть приведен в соответствие с международными стандартами и требованиями, в том числе предусматривать полный запрет применения пестицидов, антибиотиков, стимуляторов. Также должен быть конкретизирован перечень агрохимикатов, допустимых к применению при производстве органической продукции, при этом следует соотнести проектируемые нормы с законодательством в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Кроме того, в законопроекте не учтены принятые в международной практике принципы производства органической продукции, связанные с особенностями содержания, откорма животных и поддержания их здоровья, в том числе особенностей использования препаратов для ветеринарного применения, а также с особенностями транспортировки и хранения органической продукции и обязательным инспектированием производственных объектов.

Также, по мнению Комитета, в целях обеспечения полноты, ясности и непротиворечивости правового регулирования в сфере производства органической продукции, следует рассмотреть вопрос о дополнении законопроекта положениями о методах (способах) и особенностях органического производства применительно к отдельным видам сельскохозяйственной продукции (продукции растениеводства, животноводства, включая пчеловодство, рыбоводства (аквакультуры), и т.д.), а также об особенностях переходного периода для производителей сельскохозяйственной продукции при внедрении в свою деятельность принципов органического производства.

Далее, следует уточнить наименование "федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области производства органической продукции" с учетом того, что его полномочия (статья 5 законопроекта) касаются государственного регулирования в соответствующей области, а не непосредственно производства органической продукции, как это следует из используемой в законопроекте формулировки.

Кроме того, следует конкретизировать полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области производства органической продукции (статьи 6 и 7 законопроекта), а также предусмотреть нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Что касается предлагаемого законопроектом механизма подтверждения соответствия производства органической продукции (добровольная сертификация и формирование Единого государственного реестра производителей органической продукции (далее - реестр), представляется, что он недостаточно проработан с точки зрения защиты интересов потенциальных потребителей органической продукции, идентификации такой продукции и ее производителей. В частности, в законопроекте не прослеживается логическая взаимосвязь между добровольной сертификацией, включением производителя в реестр и правом производителя на соответствующую маркировку органической продукции. Кроме того, законопроектом не предусмотрены механизмы привлечения к ответственности недобросовестных производителей, выдающих свою продукцию за органическую, а также за представление недостоверных сведений в целях их внесения в вышеназванный реестр.

Также следует отметить, что согласно законопроекту государственная поддержка предусмотрена только для производителей органической продукции, включенных в реестр и являющихся сельскохозяйственными товаропроизводителями и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства". В то же время законопроектом не предусматривается изменений в указанный федеральный закон, определяющих конкретные меры государственной поддержки, направленные на стимулирование развития органического сельского хозяйства и рынка органической продукции.

Комитет также поддерживает и считает обоснованными замечания и предложения, изложенные в заключениях Комитетов-соисполнителей (Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, Комитет по охране здоровья), Государственно-правового управления Президента Российской Федерации.

С учетом изложенного, Комитет считает необходимым поддержать проект федерального закона N 372830-7 "О производстве органической продукции", внесенный Правительством Российской Федерации, при условии его доработки ко второму чтению с учетом изложенных в заключении замечаний и предложений, и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель комитета

В.И. Кашин