Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 432575-4 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (повторно ко второму чтению) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 432575-4 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(повторно ко второму чтению)

Досье на проект федерального закона

Статьей 1 законопроекта вносятся существенные изменения в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), по которым имеется ряд замечаний.

Согласно пункту 1 новой редакции статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков ... осуществляется на основании, в частности, схемы расположения земельного участка в случаях, установленных пунктом 3 статьи 11.3. Вместе с тем в указанном пункте перечислены случаи, когда образование земельных участков на основании схемы расположения земельного участка не допускается. В пункте 5 статьи 11.3 применяются термины "земли" и "территории" как синонимы, каковыми они не являются.

Законопроектом предлагается признать утратившим силу пункт 3.2 статьи 22 ЗК РФ, что, по нашему мнению, нуждается в дополнительном обсуждении, поскольку законопроектом N 309723-6, внесенным Правительством Российской Федерации, в данный пункт вносится изменение, согласно которому обязанность по обеспечению свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе предполагается распространить не только на пользователей водным объектом, но и на других лиц.

Законопроектом ЗК РФ дополняется новой главой V.1 "Особенности распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности", наименование которой следует соотнести с положением пункта 3 статьи 3 ЗК РФ, где не говорится об особенностях, а указывается на то, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством.

В законопроекте в пункте 1 статьи 39.3 ЗК РФ установлено, что продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи. В подпунктах 1 и 2 пункта 2 также названы соответствующие исключения. Из редакции пункта 2 статьи 39.3 неясна соподчиненность исключений из исключений (аналогичное замечание относится к пункту 2 статьи 39.7 ЗК РФ). Кроме того, нуждается в уточнении ссылка в подпункте 1 на подпункт 3 пункта 2, поскольку в первом случае речь идет о земельных участках, предоставленных для комплексного освоения территории, а во втором случае - о земельных участках, предоставленных для ведения огородничества, садоводства или дачного хозяйства.

Полагаем, что в законопроекте следует учесть правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой не допускается распространение понятия "предоставление земельного участка" как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, уже реально владеющих ими (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 N 16-П). Данное замечание, в частности, касается отдельных положений статьи 39.5, определяющей случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам или юридическим лицам в собственность бесплатно.

В подпунктах 4, 6 пункта 2 статьи 39.6, пункте 6 статьи 39.8 ЗК РФ используется понятие "комплексное освоение территории в целях индивидуального жилищного строительства", которое в законодательстве не применяется и требует соответствующего раскрытия.

В подпункте 19 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ предусматривается предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества. Обращаем внимание, что, например, в соответствии с нормами статьи 38 Лесного кодекса Российской Федерации использование леса для ведения сельского хозяйства может осуществляться в предпринимательских целях и для собственных нужд. Для собственных нужд использование леса осуществляется гражданами - физическими лицами на основании договора безвозмездного срочного пользования лесным участком или через установление сервитута в случаях, определенных ЗК РФ и ГК РФ. Юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют сельскохозяйственное лесопользование на основании договора аренды лесного участка.

В отношении подпункта 22 пункта 2 новой статьи 39.6 ЗК РФ обращаем внимание, что соглашение уполномоченного федерального органа исполнительной власти о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны не предусмотрено Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

В дополнительном обсуждении нуждается предусмотренная проектируемым подпунктом 1 пункта 7 статьи 39.8 ЗК РФ продолжительность договора аренды до 10 лет для строительства, реконструкции зданий или сооружений и до 49 лет для строительства, реконструкции линейных объектов. Кроме того, необходимо уточнить, о каких сроках идет речь в пункте 8, поскольку отсылка к пункту 7, в котором содержится 14 подпунктов с различными сроками договора аренды, не дает в этом вопросе ясности.

Пунктом 3 статьи 39.9 ЗК РФ предусмотрено, что в случае, если на земельном участке, находящемся в частной собственности, расположены объекты социальной, инженерной, транспортной инфраструктур, договор мены может предусматривать безвозмездную передачу в государственную или муниципальную собственность таких объектов. Из приведенного положения неясно, кому и на каком праве принадлежат указанные объекты, кто имеет право ими распоряжаться в том числе на безвозмездной основе.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может предоставляться в безвозмездное пользование в виде служебных наделов работникам организаций на срок трудового договора, заключенного между работником и организацией. Полагаем, что данное положение следует соотнести с абзацем 3 пункта 2 статьи 24 ЗК РФ, согласно которому служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.

Следует соотнести пункт 1 с пунктами 2, 4 - 7 статьи 39.18 ЗК РФ, уточнив, идет ли речь только о праве аренды или об аренде и продаже земельных участков.

В согласовании нуждаются пункты 2 и 8 статьи 39.20 ЗК РФ, поскольку из пункта 2 следует, что указанные в нем лица имеют право на приобретение соответствующего земельного участка, а в пункте 8 предусмотрено право уполномоченного органа обратиться в суд с иском о понуждении указанных в пункте 2 лиц заключить договор аренды земельного участка, если ни один из указанных правообладателей не обратился с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Согласно пункту 9 статьи 39.20 ЗК РФ договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей. Необходимо уточнить, о каких иных лицах идет речь.

Пунктом 13 проектируемой статьи 39.22 ЗК РФ предусматривается направление федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, в адрес Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства уведомления о поступлении указанных в пункте 9 этой статьи заявлений. Предлагаем соотнести данное положение с подпунктом 7 пункта 2 данной статьи, поскольку данное уведомление, на наш взгляд, должно касаться земельных участков, подлежащих освоению указанным Федеральным фондом. Вместе с тем пунктом 9 определен общий порядок передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 законопроекта вносятся изменения в статью 25.1 Закона Российской Федерации "О недрах", согласно которым земельный участок, необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется не только пользователю недр, но и в соответствии с земельным законодательством иному лицу в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов), после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода. Полагаем необходимым уточнить, о каких иных лицах идет речь, и является ли предметом земельного законодательства определение круга субъектов отношений недропользования.

Статьей 13 законопроекта предусмотрены изменения статей 51, 57, 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), устанавливающие нормативы распределения платы в связи с перераспределением земельных участков и установлением в отношении них сервитута в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Проектируемые нормативы фактически повторяют уже установленные БК РФ нормативы для распределения доходов от продажи земельных участков, но считаем необходимым отметить следующее. Для указанной платы в отношении земельных участков, которые находятся в федеральной собственности и полномочия Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано субъектам Российской Федерации, не установлены конкретные размеры нормативов отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Так, для субъектов Российской Федерации определен норматив - не более 50 процентов, а для местных бюджетов - не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное. По нашему мнению, данная норма носит неопределенный характер. Кроме того, требуется определить, каким законодательным актом (федеральным или субъекта Российской Федерации) будет определяться конкретный размер норматива для зачисления указанной платы в бюджет субъекта Российской Федерации.

Статьей 25 законопроекта предполагается внесение изменений в Градостроительный Кодекс Российской Федерации (далее ГрК РФ). Пунктом 5 статьи 25 законопроекта предлагается новая редакция части 8.1 статьи 45 ГрК РФ. Из содержания последнего предложения планируемой редакции названной статьи следует, что земельный участок предоставляется для ведения дачного хозяйства юридическому лицу. По нашему мнению, данное положение требуется согласовать со вторым предложением статьи 45 ГрК РФ, в котором речь идет о дачном некоммерческом объединении граждан.

Пунктом 10 статьи 25 законопроекта главу 5 ГрК РФ предполагается дополнить статьей 46.4 "Договор о комплексном освоении территории". Части 5 и 6 планируемой статьи 46.4 ГрК РФ содержат существенные и обычные условия названного выше договора. При этом в пункте 5 планируемой части 6 новой статьи 46.4 ГрК РФ говорится об "иных условиях". При этом следует иметь в виду, что сама часть 6 содержит всего лишь возможные (не обязательные) условия такого договора.

Замечания юридико-технического и лингвостилистического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Исполняющий обязанности начальника управления

М.В. Деменков