Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 408228-5 "Технический регламент о безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов", внесенному Правительством Российской Федерации (к первому чтению) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 408228-5 "Технический регламент о безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов",
внесенному Правительством Российской Федерации
(к первому чтению)

Досье на проект федерального закона

Изучив указанный проект федерального закона (далее - законопроект), Правовое управление сообщает следующее.

В пункте 1 части 1 статьи 2 законопроекта определяется, что проектируемый федеральный закон устанавливает "дополнительные к предусмотренным Федеральным законом от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" требования к магистральному трубопроводу на всех этапах его жизненного цикла". При этом в пункте 9 статьи 3 законопроекта магистральный трубопровод определяется как "единый производственно-технологический комплекс, включающий в себя линейную часть магистрального трубопровода и иные объекты, предназначенные для обеспечения транспортировки, хранения и (или) перевалки на другой вид транспорта, измерения жидких (нефть, нефтепродукты, сжиженные углеводородные газы, конденсат газовый, широкая фракция легких углеводородов, их смеси) или газообразных (газ) углеводородов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации в области технического регулирования". Исходя из данного определения вызывает сомнение обоснованность ссылки на Федеральный закон "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", так как им не устанавливается никаких требований в отношении производственно-технологического комплекса, а лишь содержатся обязательные требования к зданиям и сооружениям, которые, как следует из законопроекта, являются одними из объектов магистрального трубопровода (то есть его составными частями), но никак не наоборот. Кроме того, в части 4 статьи 2 законопроекта определено, что "требования к объектам, входящим в состав магистрального трубопровода (в том числе зданиям и сооружениям), могут устанавливаться иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом указанные требования не могут противоречить требованиям настоящего Федерального закона". Между тем, в части 5 статьи 3 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" установлено, что дополнительные требования безопасности к зданиям и сооружениям могут устанавливаться иными техническими регламентами. При этом указанные требования не могут противоречить требованиям настоящего Федерального закона.

При доработке статьи 2 законопроекта, на наш взгляд, следует учесть, что объектом технического регулирования проектируемого технического регламента являются не только магистральные трубопроводы (за исключением промысловых и межпромысловых, согласно части 5 статьи 2 законопроекта), но и процессы их проектирования, строительства, эксплуатации и ликвидации. В этой связи в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) в проектируемом техническом регламенте необходимо установить не только правила и формы оценки соответствия указанных процессов, но и правила их идентификации, чего в законопроекте не сделано.

Часть 2 статьи 2 законопроекта требует, на наш взгляд, дополнительного обсуждения, поскольку в представленной редакции (во взаимосвязи с определением понятия "жизненный цикл", данного в пункте 4 статьи 3 законопроекта), фактически, исключает из объекта регулирования проектируемого технического регламента все магистральные трубопроводы, введенные в эксплуатацию до принятия законопроекта и его вступления в силу в качестве Федерального закона. При этом также исключается и применение к ним требований проектируемого технического регламента, касающихся эксплуатации и ликвидации, то есть по сути соответствующий федеральный закон будет применяться только в отношении магистральных трубопроводов, введенных в эксплуатацию после его вступления в силу. Поскольку по смыслу целого ряда положений Федерального закона N 184-ФЗ (см, например, статью 16.1) после вступления в силу технического регламента, требования соответствующих документов в области стандартизации начинают носить исключительно рекомендательный характер, неясно, какие обязательные требования, касающиеся эксплуатации и ликвидации магистральных трубопроводов, будут применяться к тем из них, которые введены в эксплуатацию до вступления проектируемого федерального закона в силу.

Определение эксплуатирующей организации, указанное в пункте 28 статьи 3 законопроекта, по нашему мнению, нуждается в уточнении имея в виду, что эксплуатирующей организации магистральный трубопровод может и не принадлежать "на законных основаниях", как это записано в законопроекте, поскольку такая организация может действовать на основании соответствующего договора оказания услуг.

В отношении частей 4 и 5 статьи 4 законопроекта обращаем внимание, что в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и Федеральным законом от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (статья 31) проектная документация на магистральный трубопровод в ряде случаев подлежит государственной экологической экспертизе. Однако, заключение по результатам такой экспертизы в законопроекте не отнесено к материалам идентификации, а проводящие ее органы не указаны в числе органов, которые могут осуществлять идентификацию объекта в качестве магистрального трубопровода.

В отношении части 4 статьи 4 законопроекта также обращаем внимание, что согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) магистральный трубопровод входит в число опасных производственных объектов и в силу статьи 2 названного Федерального закона подлежит регистрации в соответствующем государственном реестре. Однако, сведения о магистральном трубопроводе, содержащиеся в этом реестре, законопроектом не отнесены к числу материалов идентификации.

В пункте 1 части 4 статьи 4 законопроекта не учитывается, что в соответствии с частью 4.1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (во взаимосвязи с положениями пункта 5.1 статьи 6 указанного Кодекса) государственная экспертиза проектной документации магистрального трубопровода может осуществляться не только соответствующим федеральным органом исполнительной власти, но и подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением. Кроме того, указанным органом и учреждением проводится также экспертиза результатов инженерных изысканий.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункта 5.1 статьи 6" следует читать "пункта 5.1 части 1 статьи 6"

В пункте 3 части 5 статьи 4 законопроекта не учтено, что в соответствии со статьей 8 и статьей 13 Федерального закона N 116-ФЗ заключение экспертизы промышленной безопасности дается также в связи с расширением и техническим перевооружением опасного производственного объекта.

Пунктом 14 на странице 18 законопроекта (этот пункт должен содержаться в статье 5 законопроекта, однако ее обозначение в законопроекте отсутствует) предусмотрена необходимость выполнения на всех этапах жизненного цикла трубопровода мероприятий по обеспечению возможности коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации осуществлять традиционное хозяйствование в районах проживания. Указанное положение законопроекта требует, на наш взгляд, дополнительного обсуждения, поскольку на основании Федерального закона от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" возможность осуществлять традиционное хозяйствование в местах традиционного проживания должна быть предоставлена не только коренным малочисленным народам Севера Российской Федерации, а всем коренным малочисленным народам Российской Федерации.

Статью 6 законопроекта ("Требования к размещению и расположению магистрального трубопровода"), в части определения границ охранных зон магистральных трубопроводов и порядка их установления, необходимо соотнести с нормами статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 28 Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ). Кроме того, установленные частями 4 и 5 статьи 6 законопроекта ограничения в части производства определенных действий в охранных зонах магистральных трубопроводов (включая строительство) не в полной мере согласуются с такими ограничениями, предусмотренными пунктом 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации для охранных зон объектов системы газоснабжения. Согласно этой норме Кодекса на указанных земельных участках (охранных зонах объектов системы газоснабжения) при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. В тоже время согласно пункту 1 части 5 статьи 6 законопроекта в пределах охранных зон магистральных трубопроводов строительство строений, зданий и сооружений, не входящих в состав магистрального трубопровода в соответствии с проектной документацией, возможно после письменного согласования с организацией-собственником магистрального трубопровода.

Согласно части 13 статьи 6 законопроекта минимальные расстояния, а также порядок согласования действий владельцев земельных участков и организации - собственника магистрального трубопровода или уполномоченной ею организации в пределах минимальных расстояний устанавливаются Правительством Российской Федерации. Между тем, в соответствии со статьей 32 Федерального закона N 69-ФЗ в отношении объектов газоснабжения минимальные расстояния устанавливаются строительными нормами и правилами.

Часть 3 статьи 18 законопроекта относится к предмету регулирования Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Положения статей 20 и 21 законопроекта следует согласовать с нормами статей 8 и 9 Федерального закона N 116-ФЗ. Например, в статье 20 законопроекта, устанавливающей требования к магистральным трубопроводам на этапе строительства, реконструкции и капитального ремонта не записано, что в течение указанных процессов организации, разработавшие проектную документацию, осуществляют авторский надзор в установленном порядке, а в статье 21 законопроекта ("Требования к магистральным трубопроводам на этапе эксплуатации") не указано, что организация, эксплуатирующая опасный магистральный трубопровод, обязана допускать к работе на опасном производственном объекте только лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе и обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности.

В статьях 22 ("Требования к магистральным трубопроводам на этапе консервации") и 23 ("Требования к магистральным трубопроводам на этапе ликвидации") законопроекта не учтено, что в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона N 116-ФЗ одним из обязательных условий принятия решения о начале консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности соответствующей проектной документации.

Положения части 3 статьи 25 законопроекта, согласно которой приемка магистрального трубопровода проводится путем проверки доказательственных материалов и (или) путем осмотра объекта, требуют, на наш взгляд, дополнительного обсуждения, так как в представленной редакции позволяют осуществлять приемку магистрального трубопровода только путем осмотра объекта без проверки соответствующих доказательственных материалов. Следовало бы также раскрыть, что подразумевается под "осмотром объекта", учитывая, что часть магистрального трубопровода может иметь подземное или подводное расположение.

В пункте 1 части 7 статьи 25 законопроекта, по всей видимости, следует уточнить, что речь идет о документе, подтверждающим соответствие параметров магистрального трубопровода проектной документации также и в отношении расконсервированного трубопровода (см. пункт 3 указанной статьи законопроекта).

Законопроект нуждается в выверке и согласовании используемых в нем терминов и понятий. При этом ряд из них нуждается, на наш взгляд, в раскрытии (определении), в частности: "сооружения с массовым скоплением людей" (пункт 1 части 4 статьи 6 законопроекта), "осмотр объекта" (часть 3 статьи 25 законопроекта).

Замечания юридико-технического характера прилагаются в виде правки по тексту законопроекта.

Приложение: на 35 листах.

Начальник управления

М.Н. Ласточкина