Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 190509-7 "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (об определении требований к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме), внесенный Тюменской областной Думой

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 28 сентября 2017 года (протокол N 70, подпункт 3 пункта 50) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 190509-7 "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (об определении требований к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме), внесенный Тюменской областной Думой.

Законопроектом предлагается часть 2 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг") изложить в новой редакции, дополнив ее положением предусматривающим право Правительства Российской Федерации определять требования к формату, предельному размеру заявлений и иных документов, представляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг. Также законопроектом предлагается наделить исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления аналогичным правом при предоставлении государственных и муниципальных услуг в случаях, если указанные требования не были определены Правительством Российской Федерации.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

В соответствии с действующей редакцией части 2 статьи 10 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Правительство Российской Федерации вправе определить требования к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг, а также услуг, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона.

Требования к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2016 г. N 236. Согласно подпункту "а" пункта 3 указанного Постановления органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано обеспечить предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг в соответствии с установленными требованиями не позднее 31 декабря 2018 г.

Следует также отметить, что в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 июля 2011 г. N 553 "О порядке оформления и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов" заявления и иные документы, необходимые для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, представляемые в форме электронных документов, должны оформляться в соответствии с требованиями к формату заявлений и иных документов (далее - Требования), установленными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Вместе с тем, утвержденные уполномоченными федеральными органами исполнительной власти Требования регламентируют форматы заявлений и иных документов, необходимые для оказания государственных услуг, предоставляемых исключительно самими федеральными органами исполнительной власти (Приказ Минэкономразвития России от 25 июня 2012 г. N 348 "Об утверждении Требований к форматам заявлений и иных документов, представляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных услуг", Приказ Минтруда России от 20 сентября 2013 г. N 472н "Об утверждении требований к форматам заявлений и иных документов, представляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации государственных услуг", Приказ Федеральной службы судебных приставов России от 27 января 2016 г. N 16 "Об утверждении требований к форматам заявления и иных документов, необходимых для предоставления государственных услуг, оказываемых Федеральной службой судебных приставов, представляемых в форме электронных документов" и др.).

При этом такими актами федеральных органов исполнительной власти аналогичные правоотношения с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не регулируются.

По мнению авторов законопроекта, на практике возникают вопросы, в том числе и у органов прокуратуры, относительно правомерности определения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления требований к форматам заявлений и иных документов, представляемых в форме электронных документов для оказания государственных и муниципальных услуг. Данная ситуация препятствует нормальному обеспечению реализации одного из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг - возможности получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

В связи с чем, по мнению Комитета, проектируемые изменения в части предоставления права Правительству Российской Федерации определять требования к формату заявлений и иных документов, направляемых для предоставления (в том числе, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) государственных и (или) муниципальных услуг в форме электронных документов, позволят выработать единообразный подход в рассматриваемой сфере правоотношений и заслуживают внимания и поддержки.

Вместе с тем, по законопроекту имеется ряд существенных замечаний.

Статьей 2 законопроекта предусматривается, что исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления при организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме будут вправе определять требования к формату, предельному размеру заявлений и иных документов, предоставляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг в случае, если такие требования не установлены Правительством Российской Федерации.

Однако с учетом предлагаемой редакции статьи 2 законопроекта не представляется возможным установить, будет ли распространяться право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на определение таких требований только в отношении государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых указанными органами в соответствии с возложенными на них полномочиями, либо в отношении государственных услуг в целом.

Также, по мнению Комитета, необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно высказанную в своих решениях, согласно которой из конституционного принципа равенства (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 20 декабря 2011 г. N 29-П и Определение от 18 января 2001 г. N 6-О и др.).

Тем самым, представляется целесообразным право на определение требований к формату заявлений и иных документов на уровне субъекта Российской Федерации и уровне муниципальных образований в случае, если такие требования не установлены Правительством Российской Федерации, закрепить только за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что проектируемые изменения, изложенные в статьях 1 и 2 законопроекта, являются логически связанными и дополняющими друг друга, в связи с чем, представляется целесообразным предусмотреть их изложение в одной статье.

Кроме того, по мнению Правительства Российской Федерации, законопроектом не учитывается, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" в отношении ряда государственных и муниципальных услуг Правительством Российской Федерации установлен порядок определения требований. При этом сами требования устанавливаются федеральными исполнительными органами. В связи с чем, предлагается наделить Правительство Российской Федерации не только правом на определение требований к формату заявлений и иных документов, но и правом на установление порядка их определения.

Кроме того законопроект нуждается в существенной юридико-технической доработке. Так, используемое в тексте законопроекта словосочетание "предельный размер заявлений и иных документов" представляется некорректным, поскольку не позволяет однозначно уяснить смысл проектируемой правовой нормы. Формулировку "исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации", используемую в статье 2 законопроекта, необходимо привести в соответствие с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) и заменить на "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

На законопроект поступило 63 отзыва (61 положительный и 2 отрицательных) из 48 субъектов Российской Федерации. При этом мнения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации совпали в 15 случаях, и в соответствии со статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "ЗА" принятие законопроекта высказались 15 субъектов Российской Федерации, ни один субъект Российской Федерации не высказался против принятия рассматриваемого законопроекта.

Также концепция законопроекта поддержана Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и Верховным Судом Российской Федерации. Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект с учетом замечаний.

По мнению Комитета, указанные замечания и предложения могут быть доработаны и учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с тем, Правительству Российской Федерации предлагается внести соответствующие поправки к законопроекту с учетом позиции и замечаний, изложенных в Официальном отзыве Правительства Российской Федерации на законопроект от 19 сентября 2017 г. N 6617п-П10.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддерживает концепцию проекта федерального закона N 190509-7 "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (об определении требований к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме) с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко