Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае", внесенного Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
по проекту федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае",
внесенного Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае", Комитет по бюджету и налогам отмечает следующее.

Рассматриваемый законопроект разработан во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 19 сентября 2016 года N Пр-1817ГС по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 26 августа 2016 года и предусматривает проведение с 1 января 2018 года по 31 декабря 2022 года включительно эксперимента по введению платы за пользование курортной инфраструктурой в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае (далее - курортный сбор).

Согласно представленной пояснительной записке к законопроекту, введение такой платы направлено на формирование единого туристического пространства, создание благоприятных условий для устойчивого развития сферы туризма, сохранение, восстановление и развитие курортов, в том числе курортной инфраструктуры.

Законопроектом определяются основные понятия системы взимания нового сбора, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для его реализации, размер курортного сбора, порядок и сроки его исчисления, уплаты и перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации, перечень лиц, освобожденных от уплаты курортного сбора и иные необходимые элементы системы взимания сбора.

В пункте 1 статьи 1 проекта предусматривается проведение эксперимента на территориях Республики Крым, Алтайского края, Краснодарского края и Ставропольского, однако в статье 2 понятие территории эксперимента определяется как территория муниципальных образований, соответствующих критериям, установленным Правительством Российской Федерации.

Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, поддерживая концепцию законопроекта, в своем заключении выносит ряд предложений, в том числе, обращает внимание на необходимость рассмотрения вопроса о сокращении сроков проведения эксперимента с 5 до 2-х лет.

Итогом проведения предлагаемого эксперимента, в зависимости от полученного опыта, должно стать рассмотрение вопроса о распространении подобной системы на всю территорию Российской Федерации. Согласно пункта "в" части 2 статьи 3 законопроекта, по результатам проведения эксперимента, уполномоченный орган утверждает заключение о результатах эксперимента, содержащее выводы о целесообразности введения курортного сбора на всей территории Российской Федерации. При этом, по мнению Комитета, данные положения законопроекта, в качестве результатов эксперимента, должны также содержать и положения о возможности вынесения вывода о нецелесообразности введения курортного сбора на всей территории Российской Федерации.

Согласно пункту "г" части 3 статьи 3 законопроекта высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет методическое сопровождение и координацию деятельности органов Государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, связанной с проведением эксперимента. Следует иметь в виду, что органом государственной власти субъекта Российской Федерации является также и законодательный (представительный) орган Государственной власти субъекта Российской Федерации, деятельность которого высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации координировать не вправе. В этой связи, данное положение законопроекта нуждается в корректировке.

Пунктом "а" части 5 статьи 3 законопроекта установлено, что органы местного самоуправления разрабатывают и представляют в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации предложения по включению территории муниципального образования в территорию эксперимента. В целом из положений законопроекта нельзя понять, есть ли у органов местного самоуправления возможность отказаться от проведения эксперимента, которая, по мнению Комитета, должна быть указана в проектируемом законе.

Законопроектом определено, что размер курортного сбора устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 100 рублей за сутки фактического пребывания в объекте размещения и может быть дифференцирован (в том числе снижен до 0 рублей) в зависимости от сезонности, времени пребывания плательщика в объекте размещения, значения курорта, местонахождения территорий муниципальных образований, входящих в территорию эксперимента.

Вместе с тем, учитывая экспериментальный характер предлагаемой к введению системы взимания платы и учитывая отсутствие в настоящее время подобного сбора, считаем возможным при подготовке ко второму чтению дополнительно обсудить установленную предельную величину данного сбора. Аналогичная позиция содержится и в заключении Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам. Кроме того, необходимо учитывать, что на размер санаторной путевки, гостиницы будет оказывать влияние не только размер самого сбора, но и дополнительные расходы операторов сбора его администрирование.

Одновременно законопроектом определяется широкий перечень льготных категорий граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые освобождаются от уплаты курортного сбора. Данный подход к определению льготируемых категорий граждан не соответствует Основным направления налоговой политики, которыми определено, что перечень льготируемых категорий граждан по налогам (сборам), зачисляемым в бюджеты субъектов Российской Федерации, должен определятся законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с положениями, закрепленными в Основных направлениях налоговой политики, в настоящее время проходит инвентаризация всех неналоговых платежей в целях их включения в Налоговый кодекс Российской Федерации

Торгово-промышленная палата Российской Федерации, в своем отзыве обращает внимание, что в финансово-экономическом обосновании к законопроекту не учитывается увеличение расходов бюджета на командировки в территории проведения эксперимента за счет увеличения стоимости пребывания в объектах размещения.

Законопроектом определяется понятие Фонда развития курортной инфраструктуры как часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, подлежащая использованию в целях развития курортной инфраструктуры, бюджетные ассигнования которого могут быть направлены исключительно на финансовое обеспечение работ по проектированию, строительству, реконструкции, содержанию, благоустройству и ремонту объектов курортной инфраструктуры на территории проведения эксперимента.

Кроме того бюджетные ассигнования Фонда могут быть направлены в форме межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, включенных в территорию эксперимента, в целях финансового обеспечения работ по проектированию, строительству, реконструкции, содержанию, благоустройству и ремонту объектов курортной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности и расположенных на территории соответствующих муниципальных образований, в объеме, не превышающем прогнозируемый объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации от уплаты курортного сбора на территории соответствующих муниципальных образований, включенных в территорию эксперимента.

Однако такое положение не будет способствовать скорейшему достижению заявленной в пояснительной записке цели - восстановление и развитие курортов, в том числе курортной инфраструктуры, поскольку данные бюджетные ассигнования в большем объеме поступят в муниципальные образования с наиболее развитой курортной инфраструктурой. Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам отмечает в своем заключении о необходимости дополнительной проработки вопроса об особом порядке учета налогового потенциала субъектов Российской Федерации по курортному сбору при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

При этом собственно курортный сбор зачисляется не в указанный Фонд, а в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого проводится эксперимент. Создание в рамках эксперимента каких либо целевых бюджетных фондов бюджетным законодательством не предусмотрена, в связи с чем полагаем возможным дополнительно обсудить необходимость создания подобного Фонда, учитывая, что в бюджетном законодательстве предусмотрены все необходимые формы бюджетных ассигнований, позволяющие ежегодно предусматривать в законе о соответствующем бюджете ассигнования на исполнение расходных обязательств, в том числе связанных с развитием курортной инфраструктуры.

Кроме того, необходимо обратить внимание, что положения законопроекта в части, относящейся к бюджетному законодательству, не могут являться предметом рассматриваемого законопроекта, в связи с чем требуется внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам в своем заключении также отмечает необходимость внесения соответствующих изменений.

Законопроектом предусмотрено, что перечень работ по проектированию, строительству, реконструкции, содержанию, благоустройству и ремонту объектов курортной инфраструктуры, подлежащих финансовому обеспечению за счет бюджетных ассигнований Фонда с учетом предложений органов местного самоуправления формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законопроектом вводится понятие оператора курортного сбора, на которого возлагается обязанность по исчислению, взиманию и перечислению в бюджет субъекта Российской Федерации курортного сбора, учету плательщиков курортного сбора.

При этом контроль за исполнением плательщиками и операторами курортного сбора возложенных на них обязанностей, связанных с проведением эксперимента, осуществляется в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации с учетом требований Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Торгово-промышленная палата отмечает, что в соответствии с расчетами ежегодной потребности средств для поддержания инфраструктуры курортов и поступления от курортного сбора, приведенными в пояснительной записке к законопроекту, общий прогнозируемый объем поступлений от курортного сбора превысит ежегодную потребность в таких средствах. Таким образом, финансирование развития инфраструктуры курортов планируется осуществлять исключительно за счет сбора с отдыхающих, в избыточных объемах, без учета использования той же инфраструктуры постоянными жителями курортных регионов.

В целом, рассматривая положения законопроекта, необходимо отметить, что, по мнению Комитета, сохраняются риски, связанные со снижением или перераспределением туристического потока при реализации норм федерального закона. Аналогичной позиции придерживается и Торгово-промышленная палата Российской Федерации в своем отзыве на законопроект. Кроме того, Торгово-промышленная палата Российской Федерации отмечает, что администрирование сбора в частном секторе представляется затруднительным, что поставит частный сектор в преимущественное положение по сравнению с легально работающими гостиницами и иными средствами размещения, предлагая устанавливать сбор в виде разового платежа, а не ежедневного, в целях упрощения его администрирования.

К данному законопроекту поступило 15 положительных отзывов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и 1 отрицательный. За принятие законопроекта высказались 19 высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, против - 0.

Учитывая изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 169585-7 "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае".

Председатель Комитета

А.М. Макаров