Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку по проекту федерального закона N 845490-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", внесенному депутатом Государственной Думы С.М. Катасоновым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку рассмотрел проект федерального закона N 845490-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - законопроект), внесенный депутатом Государственной Думы С.М. Катасоновым, и отмечает.

Законопроект направлен на расширение перечня целей деятельности Банка России и введение подотчетности Банка России Президенту Российской Федерации. Одновременно с этим, законопроектом предлагается дополнить перечень функций Банка России, осуществляемых последним по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Комитет имеет к законопроекту ряд замечаний концептуального характера:

1. Комитет считает, что реализация положений законопроекта может привести к ограничению самостоятельности Банка России, что противоречит закрепленному статьей 75 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) и статьей 1 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон N 86-ФЗ) конституционно-правовому статусу Банка России, который является гарантией исполнения им основной своей функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. Банк России осуществляет данную функцию независимо от других органов государственной власти (принцип независимости).

2. Положение законопроекта о праве Государственной Думы самостоятельно, без предложения Национального финансового совета, принимать решение о проверке финансово-хозяйственной деятельности Банка России Счетной палатой Российской Федерации, по мнению Комитета, не может быть поддержано, как несоответствующее конституционно-правовому статусу Банка России.

Согласно статье 12 Федерального закона N 86-ФЗ Национальный финансовый совет является коллегиальным органом, состоящим из лиц, направляемых Государственной Думой, Советом Федерации, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, а также Председателем Банка России. Включение в состав Национального финансового совета представителей различных ветвей власти позволяет соблюдать конституционный принцип независимости Банка России.

Кроме того, норма об осуществлении Счетной палатой Российской Федерации проверок финансово-хозяйственной деятельности Банка России в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми на основании предложений Национального финансового совета, предусмотрена частью 2 статьи 23 Федерального закона от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Законопроект не содержит соответствующих изменений в названный Федеральный закон.

3. По мнению Комитета, не может быть поддержано, как не соответствующее пункту "г" статьи 83 Конституции проектируемое положение о подотчетности Банка России Президенту Российской Федерации. Одновременно с этим, наделение Государственной Думы правом направлять по итогам рассмотрения годового отчета Банка России предложение об освобождении Председателя Банка России, не соответствует пункту "г" статьи 83 и пункту "г" части 1 статьи 103 Конституции.

4. Полагаем, что предлагаемые законопроектом дополнительные цели деятельности Банка России нуждаются в тщательной проработке. Следует отметить, что статья 34.1 Федерального закона N 86-ФЗ уже устанавливает в качестве основной цели денежно-кредитной политики Банка России защиту и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста. В этой связи, "формирование денежно-кредитных условий для сбалансированного и устойчивого экономического роста" как проектируемая цель деятельности Банка России, выглядит избыточной.

Кроме того, защита кредитных прав потребителей, по нашему мнению, не может быть определена в качестве цели деятельности Банка России, так как данная задача относится к полномочиям Роспотребнадзора, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей.

Следует также указать, что используемый автором законопроекта термин "денежно-кредитные условия" не определен в действующем законодательстве, что может привести к его неоднозначному пониманию в ходе реализации положений законопроекта. Кроме того, термин "общенациональные интересы" имеет широкое неопределенное содержание. Использование такого рода понятий при изложении правовых норм, по нашему мнению, является некорректным.

5. С учетом того, что законопроект касается установления новых полномочий Правительства Российской Федерации в сфере кредитной и денежной политики (совместное с Банком России управление золото-валютными резервами, а также установление процентных и дисконтных ставок по операциям Банка России), необходимо, по нашему мнению, внесение изменений в статью 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

6. Обращаем внимание, что автором законопроекта не представлено убедительных аргументов в пользу отказа от существующей практики управления Банком России золото-валютными резервами, направленной на минимизацию рисков для стабильного функционирования финансовой системы и экономики в целом в случае неблагоприятного изменения внешнеэкономической и (или) внешнеполитической конъюнктуры.

7. Предусмотренное законопроектом снятие запрета на предоставление Банком России кредитов Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, на покупку государственных ценных бумаг при их первичном размещении, а также на предоставление кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, требует дополнительного тщательного обсуждения.

В связи с этим, Комитет отмечает, что в соответствии с пунктом 5 статьи 92.1 и пунктом 3 статьи 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение им государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных ценных бумаг при их размещении, не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета. Обращаем внимание, что законопроектом не предусмотрено внесения соответствующих изменений в БК РФ.

Также считаем, что с экономической точки зрения снятие указанных выше запретов, означает переход к эмиссионной модели финансирования бюджетного дефицита, содержащей в себе повышенные инфляционные риски.

8. Проектируемое законопроектом включение дисконтных ставок в состав предусмотренных законодательством инструментов денежно-кредитной политики представляется необоснованным, поскольку в настоящее время Банк России выполняет задачу рефинансирования обязательств предприятий реального сектора посредством кредитования банков под залог векселей и (или) прав требования по кредитным договорам (Положение Банка России от 12.11.2007 N 312-П "О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительствами").

9. Отмечаем, что действующая редакция абзаца 3 статьи 9 Федерального закона N 86-ФЗ не нуждается в изменениях, так как отсутствие указания на Конституцию не выводит взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств из "конституционного поля". Установленный частью 4 статьи 15 Конституции принцип верховенства общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации над ее законодательством является конституционным принципом, который, подчеркиваем, распространяется только на федеральные законы и подзаконные акты. Конституция и федеральные конституционные законы всегда имеют приоритет над нормами международного права.

Таким образом, проектируемое указание на то, что взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляется в соответствии с Конституцией, является избыточным.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку рекомендует Государственной Думе отклонить законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков