Особое мнение председателя Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству на проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве", внесенный депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко, Е.В. Паниной, В.И. Ресиным, А.В. Жарковым, В.В. Селиверстовым, А.Б. Выборным, Д.А. Морозовым, Н.Т. Антошкиным, В.А. Крупенниковым, М.В. Дегтяревым, П.О. Толстым, членами СФ З.Ф.Драгункиной, В.И. Долгих (не действует)

Особое мнение председателя Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству
на проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве",
внесенный депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко, Е.В. Паниной, В.И. Ресиным, А.В. Жарковым, В.В. Селиверстовым, А.Б. Выборным, Д.А. Морозовым, Н.Т. Антошкиным, В.А. Крупенниковым, М.В. Дегтяревым, П.О. Толстым, членами Совета Федерации З.Ф. Драгункиной, В.И. Долгих

Досье на проект федерального закона

В дополнение к заключению Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденному на заседании Комитета 6 апреля 2017 года N 32 (4.4), считаю целесообразным высказать следующие замечания:

1. Статьей 1 законопроекта предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (далее - Закон РФ N 4802-1), который был принят еще до принятия Конституции Российской Федерации и устанавливает особенности правового положения города Москвы, особенности прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Москвы в связи с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации.

Статус столицы Российской Федерации не предопределяет необходимость установления особого порядка развития территории города, не связанного с функциональным назначением города, как столицы.

Не поддерживается новая редакция части 3 статьи 3 Закона РФ N 4802-1, которая не соответствует названию самой статьи, так как не имеет никакого отношения к правовому регулированию статуса столицы, а предлагает установить особенности регулирования на территории города Москвы градостроительных и земельных отношений, жилищных прав граждан, отношений, связанных с государственным кадастровым учетом объектов недвижимого имущества и государственной регистрацией прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ними, технического регулирования в сфере строительства в целях реновации жилищного фонда в городе Москве, а также информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Отсутствует обоснование установления дополнительных полномочий органов государственной власти города Москвы, не связанных с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации, предлагаемых в статью 4 Закона РФ N 4802-1 как, например, утверждение программы реновации жилищного фонда, определение перечня серий и шифров проектов многоквартирных домов первого периода индустриального домостроения, которые подлежат сносу, установление особенностей предоставления услуг по электро-, тепло-, водо- и газоснабжению, утверждение примерной формы договора.

В целом рассматриваемый законопроект содержит большое количество отсылочных положений, предоставляющих региональному законодателю возможность по своему усмотрению устанавливать правовое регулирование отношений, относящихся к исключительной компетенции федерального законодателя. Следует отметить, что отечественная конституционная доктрина не допускает существование делегированного законодательства, первичное регулирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений возможно только федеральным законом. Избыточная свобода правового регулирования, предоставленная региональному законодателю, может привести к нарушению прав граждан.

2. В проектируемой статье 7.1 "Особенности отдельных градостроительных и земельных отношений, технического регулирования в целях реновации жилищного фонда в городе Москве" ряд норм вызывают опасение, при их применении возможны серьезные злоупотребления. Например, подготовка документации по планировке территории в целях реализации решений о реновации осуществляется без учета ранее утвержденной документации по планировке территории.

Допускается изменение вида разрешенного использования земельных участков, без внесения изменений в правила землепользования и застройки. Кроме того, данные изменения прямо указывают на то, что на месте сносимых жилых домов могут быть построены иные объекты капитального строительства.

В целях реализации решений о реновации и для размещения линейных объектов инженерной инфраструктуры регионального и местного значения и иных технологически связанных с ними объектов капитального строительства решением исполнительного органа государственной власти города Москвы может быть установлен публичный сервитут, под которым понимается ограниченное право пользования земельными участками, находящимися в частной собственности.

Между тем публичные сервитуты устанавливаются только с учетом результатов общественных слушаний (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Публичный сервитут подлежит обязательной государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (п. 9 ст. 23 ЗК РФ; ст. 52 Закона N 218-ФЗ). Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут защищать свои права в судебном порядке {п. 8 ст. 23 ЗК РФ). Собственник земельного участка, обремененного публичным сервитутом, может подать исковое заявление в суд общей юрисдикции об установлении соразмерной платы за сервитут и определении порядка выплат в связи с тем, что установление сервитута привело к существенным затруднениям в использовании земельного участка.

3. В ряде случаев не требуется предоставление правоустанавливающих документов на земельный участок для выдачи разрешения на строительство объектов.

Представляется необоснованным предоставление возможности несоблюдения требований технических регламентов, сводов правил, включая санитарно-эпидемиологические требования, требования пожарной безопасности и т.д., при подготовке документации по планировке территории, осуществлении архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, что может негативно отразиться на безопасности жителей города Москвы.

Если для подготовки документации по планировке территории, проектной документации требуется отступление от требований, установленных техническими регламентами, сводами правил и т.д., по решению уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы допускается выдача специальных технических условий, разрабатываемых в порядке, предусмотренном законодательством. При этом не указано, каким именно.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 года "О техническом регулировании" законодательство о техническом регулировании относится исключительно к ведению Российской Федерации, поэтому установление в Москве иных технических регламентов представляется недопустимым.

4. Решение о выводе из эксплуатации многоквартирного дома является основанием для перехода прав на земельный участок под таким домом к городу Москве. При этом земельный участок может быть не сформирован как объект права. В связи с этим право собственности на данные земельные участки в дальнейшем не может быть зарегистрировано, что в силу статьи 131 ГК РФ является обязательным.

Законопроектом предлагается допустить предоставление градостроительного плана земельного участка, проведение государственной экспертизы проектной документации, получение разрешения на строительство и осуществление строительства без образования земельного участка, а только на основании проекта планировки территории.

Такое предложение противоречит основам земельного, градостроительного, гражданского законодательства и представляется необоснованным.

Границы земельного участка устанавливают правовые границы собственности и иных прав на земельный участок, в том числе прав осуществления строительства на нем, залога таких прав, имущественные права на строящиеся объекты недвижимости на земельном участке, требования к его застройке и т.д.

Основанием для перехода прав собственности городу Москве на помещения в многоквартирном доме является решение о выводе из эксплуатации этого многоквартирного дома.

Между тем градостроительное законодательство Российской Федерации предусматривает вывод из эксплуатации зданий в целях прекращения их дальнейшей эксплуатации (статья 55.26 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Эта процедура применяется для технически сложных объектов в целях предотвращения нанесения ущерба окружающей среде, гражданам. Такими объектами, в частности, являются объекты электроэнергетики (статья 44 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", постановление Правительства РФ от 26 июля 2007 года N 484 "О выводе объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации"), ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения (статья 33 Федерального закона от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии") и др.

При этом целью вывода здания из эксплуатации не является переход права собственности на него.

Гражданский кодекс Российской Федерации также не содержит такого основания перехода права собственности на недвижимое имущество, как вывод его из эксплуатации.

5. Проектируемой статьей 7.2 "Особенности создания и деятельности фонда содействия реновации жилищного фонда в городе Москве" предлагается создать фонд содействия реновации жилищного фонда в городе Москве (далее - Фонд), особенности деятельности которого устанавливаются законопроектом, нормативными правовыми актами города Москвы и уставом Фонда.

Фонд, как единый оператор, вправе как самостоятельно реализовывать проекты жилищного строительства, так и привлекать для этого частных девелоперов. При этом процедура привлечения таких девелоперов законопроектом не устанавливается.

Законопроектом предлагается установить возможность закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти Москвы в целях реализации решений о реновации жилищного фонда. При этом закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В рамках действующего федерального законодательства муниципальные образования и города федерального значения вправе утверждать соответственно муниципальные или государственные программы, создавать муниципальные или государственные организации для реализации таких программ, в том числе с функциями застройщика (заказчика).

Законопроектом предлагается установить целый ряд особенностей деятельности Фонда, в том числе в части некоторых требований Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". При этом Фонд не участвует в создаваемой системе единого компенсационного фонда в целях повышения защиты прав участников долевого строительства и установлении субсидиарной ответственности г. Москвы по обязательствам по договорам участия в долевом строительстве, которые будут заключены Фондом.

6. Освобождение жилого помещения осуществляется путем заключения собственником указанного жилого помещения с уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы или Фондом договора о переходе права собственности на жилое помещение, особенности заключения которого могут быть установлены нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти города Москвы.

7. Вызывает сомнение предоставление жилого помещения в собственность нанимателям по договорам социального найма, в том числе, если они ранее использовали свое право на приватизацию.

Законопроектом не предусматриваются условия предоставления жилого помещения в районе проживания в отношении нанимателей (в законопроекте содержатся отсылочный нормы на нормативные правовые акты города Москвы). Это означает, что человека, занимавшего жилое помещение по договору социального найма, можно будет выселить куда угодно вне пределов района проживания или даже административного округа (в том числе за МКАД, в ТАО, НАО).

8. Согласно законопроекту решение суда о понуждении к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения, о прекращении права собственности на жилое помещение и регистрации права собственности на равнозначное жилое помещение или требование о выселении лица, с которым заключен договор социального найма жилого помещения, об освобождении им указанного жилого помещения, решение суда об удовлетворении указанных требований подлежит немедленному исполнению, что противоречит статье 211 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Перечень решений суда, которые подлежат немедленному исполнению, закрытый.

9. В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное, земельное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Условия и порядок обеспечения прав граждан при переселении, освобождении жилых помещений (жилых домов), предоставлении жилых помещений, возмещения (компенсации) либо выкупной цены собственникам, установлены Законом города Москвы от 31.05.2006 N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве", как субъектом РФ, а не как столицей Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, законопроект нарушает вышеуказанные статьи Конституции Российской Федерации, которыми установлено разграничение вопросов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законопроектом предлагается установить, что решение суда об освобождении жилого помещения может быть обжаловано только в части равнозначности предоставляемого жилого помещения, что нарушает статьи 10, 19, 45 и 46 Конституции Российской Федерации, в которых говорится, что судебная власть самостоятельна, все равны перед законом и государство гарантирует судебную защиту всем и каждому.

Законопроект ограничивает право на судебную защиту, диктуя какую часть решения может обжаловать гражданин и в какой части жалоба на судебное решение должна быть принята судом.

Законопроектом нарушаются части 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которых установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

10. Из законопроекта исключается такая форма выявления и учета мнения жителей города Москвы как публичные слушания, которая является одной из гарантий реализации права частной собственности граждан. Его подмена на уровне подзаконных актов субъекта Российской Федерации может привести к нарушениям прав граждан.

11. В законопроекте отсутствуют гарантии соблюдения прав собственников нежилых помещений, расположенных в многоквартирных домах, включенных в решение о реновации, так как в отношении таких помещений, равнозначным нежилым помещением признается нежилое помещение, расположенное в любом месте на территории города Москвы.

Председатель Комитета

Г.П. Хованская