Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 3324-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения права детей на отдых и оздоровление, а также охраны их жизни и здоровья", внесенному членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, З.Ф. Драгункиной, В.В. Рязанским, Л.С. Гумеровой, Е.Ф. Лаховой, В.А. Петренко, В.И. Харламовым, А.Г. Варфоломеевым, М.А. Афанасовым, депутатом Государственной Думы И.А. Яровой, Н.Б. Колесниковой, И.Д. Евтушенко (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 3324-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения права детей на отдых и оздоровление, а также охраны их жизни и здоровья",
внесенному членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, З.Ф. Драгункиной, В.В. Рязанским, Л.С. Гумеровой, Е.Ф. Лаховой, В.А. Петренко, В.И. Харламовым, А.Г. Варфоломеевым, М.А. Афанасовым, депутатом Государственной Думы И.А. Яровой, Н.Б. Колесниковой, И.Д. Евтушенко

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 17 ноября 2016 г. (протокол N 12, пункт 42) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N N 3324-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения права детей на отдых и оздоровление, а также охраны их жизни и здоровья", внесенный членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, З.Ф. Драгункиной, В.В. Рязанским, Л.С. Гумеровой, Е.Ф. Лаховой, В.А. Петренко, В.И. Харламовым, А.Г. Варфоломеевым, М.А. Афанасовым, депутатами Государственной Думы И.А. Яровой, Н.Б. Колесниковой, И.Д. Евтушенко.

Законопроект разработан во исполнение Перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам организации отдыха и оздоровления детей от 6 июля 2016 г. и направлен на создание четкого, единого многоуровневого механизма отдыха и оздоровления детей.

Главная цель - обеспечение безопасности во время пребывания детей в организациях отдыха и оздоровления, другая цель - обеспечение надлежащего качества предоставляемых этими организациями услуг. В этих целях вводятся новые меры как по регулированию деятельности организаций (утверждение условий и порядка обеспечения безопасности, требований к туристским маршрутам, утверждение типовых штатных расписаний и т.д.), так и по контролю и мониторингу их деятельности (уведомление о туристских маршрутах, создание межведомственных комиссий по приемке смены, ведение реестра организаций отдыха и оздоровления и т.д.).

По данному законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

1. В проекте закрепляется право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предоставлять детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, путевок в организации отдыха и оздоровления детей и оплачивать им проезд к месту лечения (отдыха) и обратно. Принципиально это положение не изменяет компетенцию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку подпадает под функции по организации отдыха и оздоровления детей, которыми они обладают в настоящее время. Поскольку предоставление путевок в указанных случаях является правом органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то это не возлагает на них новые расходные обязательства. Отрицательная сторона подобного подхода заключается в том, что одновременно на региональные и муниципальные власти возлагается социально-политическая ответственность за предоставление или непредоставление указанных гарантий, а в действительности права детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, не обеспечиваются. Следует учитывать, что в бюджетах, особенно местных, недостаточно средств на реализацию своих основных, обязательных функций, и осуществление указанного права окажется невозможным в силу недостаточности бюджетных ресурсов. Вместе с тем наличие такой нормы в федеральном законе без гарантий ее реализации может вызвать социальную напряженность и недовольство населения. Полагаем, что федеральному законодателю следует определиться, считает ли он необходимым предоставить такую меру социальной поддержки названным категориям граждан и в зависимости от этого либо закрепить это как обязанность, предусмотрев компенсацию расходов нижестоящих бюджетов в связи с возникающим новым расходным обязательством, либо исключить данное положение, как избыточное и декларативное.

2. Проектом предусматривается ведение федерального реестра организаций отдыха и оздоровления детей. Однако в Перечне поручений Президента речь идет о региональных реестрах. Поскольку такие организации действуют в конкретных субъектах Российской Федерации , это представляется более разумным. Во всяком случае, в законопроекте следует предусмотреть, что федеральный реестр состоит из региональных реестров организаций отдыха и оздоровления.

3. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается организация работы по комплексному обеспечению безопасного пребывания детей в организациях отдыха и оздоровления, включая проведение мероприятий по обеспечению безопасности их жизни и здоровья. Причем, исходя из текста проекта, речь идет об организациях независимо от форм собственности. Данные формулировки носят чрезмерно общий и расплывчатый характер. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо конкретизировать и отграничить их от обязанностей организаций отдыха и оздоровления детей по обеспечению безопасности пребывания детей в них. При этом целесообразно исходить из того, что собственно проведение мероприятий по обеспечению безопасности жизни и здоровья детей возлагается на сами организации в рамках обеспечения соответствия их требованиям к безопасности, устанавливаемым, согласно проекту, на федеральном уровне. Представляется, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять не сами мероприятия по обеспечению безопасности детей во время их пребывания в организациях отдыха и оздоровления, а контроль за соблюдением организациями установленных требований к обеспечению безопасности детей.

4. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации проектом возлагается контроль за соблюдением порядка уведомления уполномоченного органа о прохождении туристского маршрута. При этом из проекта не ясно, какой орган и даже орган какого уровня власти предполагается об этом уведомлять, устанавливается только, что на федеральном уровне должен быть утвержден порядок такого уведомления. Как следует из Перечня поручений Президента Российской Федерации, предполагается уведомление МЧС. В таком случае контроль со стороны региональных властей за уведомлением федерального органа государственной власти о прохождении туристского маршрута организациями независимо от форм собственности представляется затруднительным к реализации и в целом не вполне оправданным.

5. В целях устранения разночтений с положениями п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), устанавливающих перечень собственных полномочий субъектов Российской Федерации, следует систематизировать полномочия субъектов Российской Федерации, устанавливаемые вводимой проектом новой статьей 5.2 Федерального закона "О гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". В связи с этим полномочия, предусмотренные абз. 3, 5 - 9 части 1 названной статьи, предлагается изложить не как самостоятельные полномочия, а как составные части полномочия по организации отдыха и оздоровления детей (абз. 4 статьи 5.2).

Кроме того, в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ отсутствует такое полномочие, как реализация государственной политики в интересах детей. В силу п. 4 ст. 26.3 указанного Федерального закона данный перечень полномочий является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения изменений в п. 2. Полномочия, предусматриваемые иными федеральными законами вне рамок данного перечня, являются либо делегированными федеральными полномочиями, либо правами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В обоих случаях у субъектов Российской Федерации отсутствует обязанность финансировать данные полномочия. В связи с этим необходимо либо одновременно внести изменения в Федеральный закон N 184-ФЗ, либо привести перечень полномочий, предусматриваемых вновь водимой ст. 5.2 Федерального закона "О гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствие с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 131-ФЗ (в частности, на наш взгляд, будет достаточно дополнить фразу "реализация государственной политики в интересах детей" словами "в пределах своих полномочий").

В связи с вышеизложенным Комитет поддерживает указанный законопроект с учетом замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко